国家发改委小城镇中心主任  李铁

 

    最近在讨论福特课题报告时，我感觉到，我们的研究人员对于如何完成(经济社会)发展规划国际比较部分，还是有一定的难度的。问题在什么地方，主要是阅历和研究的经历以及对于制度的认识存在着较大的不足。接手这个研究课题，确实给我们自己带来了挑战和压力，因为毕竟是没有人做过的，而且是要完全按照新的思维方法进行研究。所以，我想就自己的粗浅的理解，来谈一下对国际比较方面的认识。　

 

 

    所谓比较，首先应该了解我们比较的对象和我们在制度、发展阶段以及资源能力上的差别，否则，我们无法把握在这样的背景条件下，规划编制的目标、手段和方法的差异。
    １、要研究制度下的差别，就要了解比较国家的制度演变的历史。我们现在所选择的样本国家，除了俄罗斯之外，都是西方所谓的民主制度国家，城市的管理和中国有着很大的差异。基本特点表现在：
    一是城市政府的高度自治，那就意味着规划的编制，并不受任何上级政府的行政制约，在规划的内容中，一定要体现出当地政府和公众对于规划的理解和认可。
    二是城市政府是选举产生的，这说明规划要满足公众的利益。但是要特别说明，在不同的国家，民主制度的内容有很大的差异，有的国家是绝对民主，完全由社会大众决定。有的国家城市政府是议会民主，在不同时期反映在议会中占多数的派别的意见。那么在规划中也能够体现出不同发展时期，不同社会群体对于规划的不同需求。说白了一点，就是当贫困人口占绝大多数的时候，规划就要考虑他们住房和就业的基本需求。而当白领在居住区构成主要群体的时候，规划就要考虑到这个阶层对于居住环境、空间布局以及生态环境的要求。
    三是规划要受到社会监督的，也就是说公众的参与也影响到规划对于资源配置的约束。因此，在规划中一定不能体现过多的个人意志和政府一直，更不能考虑到政府的主管需求。即使是要体现政绩，也要以社会的公众需求为第一目标。而好大喜功的形象工程，更是受到制度的严重限制。
    四是规划要体现开放城市的特点，并没有区分城市人口的差异，更不能人为地把一部分外来人口排斥在城市之外。当然针对大量的国际移民，欧洲和美国在规划的问题也有很大的差异。但是，移民人口的问题在国际上其他国家城市的关注度，显然要高于我国。
    ２、要注意在国际比较中发展阶段的差异。我们在进行国际比较时，往往不注意比较国的发展阶段和发展水平。其实这是我们国家规划编制中一个最大的缺陷。所谓的超前规划和高标准的规划以及概念性规划，源头均在于此。
    虽然我国的经济总量已经居于世界前列，但是人均水平仍然相当落后。我国的城市化快速发展的历史仅仅30年，而国际上其他国家是通过上百年甚至几百年的时间来完成的。即使在我国国内，城市的发展阶段也有较大的差异。因此，进行国际比较，要考虑到不仅仅是国家的差异，还要考虑城市的差异，就是在什么样的发展水平下，规划的重点是应该解决什么问题。
    毛其智老师讲课时提到，从上个世纪50年代德国城市规划的演变，实际上就说明了在不同发展阶段规划的重点不同。比如说从大量的解决住房供给开始向环境和生态的概念转变，从实际用途到开始注重景观和形象甚至是规划观念探索的创新。这都说明了规划的历史是要尊重社会发展的历史。
    如何在这一方面进行比较，当然我们可以清楚地看到，我们自己绝大部分城市在进行规划编制和研究的时候，都超越了自己的发展阶段，盲目地去进行国际比较，要达到所谓的国际都市的水平。实际上我们存在的问题要严重的多，社会公众需求需要解决的问题也很多，问题是，我们是否针对我们的发展阶段提出了切合实际的发展目标。
    ３、要注重资源供给的能力。这一点在国际比较中尤为重要。即使在发达国家内部，如欧洲国家、日本、美国和俄罗斯的比较，我想资源供给的能力差异就很大，最重要的就是土地空间资源。所以我们在美国规划进程中看到，城市空间尺度都很大，社区居住条件和房屋的用地空间都十分宽松，即使是基础设施的布局和配置，在土地利用空间上也非常气魄。
    但是相比之下欧洲以及日本，空间规划对于资源的利用特别是土地空间的利用，显然是十分节约的。很少看到在欧洲国家或者是在日本，大量的浪费资源的现象，当然，大广场、大的人工草坪、人工绿化带现象也是罕见的。
    从资源供给能力方面来看，还有很多内容可以扩展。面临的问题是国际资料的来源，所以还是把土地空间作为重点比较好一些。
    ４、要区分制度特别是产权制度的差异。在我们进行比较的时候，往往忽视了一些根本性的制度区别。在国外，任何规划都不可避免地要面临产权制度的约束。仅从空间规划而言，规划方必须要考虑的是土地和房屋的产权主体。而涉及到任何产权主体的规划内容变更，在制度上会受到严格的约束和限制。
    记得2000年我去美国参加地理学会年会，其间去了佛罗里达州的一个小城市，在市长约见之前，旁听了议会关于机场扩建的辩论，仅就这一问题，已经争论了反复几年了。因为要涉及拆迁，涉及到私人产权的问题。因此要征得被拆迁主体的同意，才能进行规划。　
    如果考虑到我们国家的土地征用制度和房屋拆迁制度，可能与国外的差距很大。我们不一定要评价谁是谁非，但是区别是明显的。因为在地方形成一个大拆大建的规划，目前是看不到任何阻力。而作为规划的编制单位，在规划编制过程中，也很少考虑到产权主体的意愿。但是在未来的社会进步中，涉及到产权主体的规划变更，是不是要受到制度上的约束，可能是我们在比较和区别之后，进一步提出设想的问题。
    综上所述，国情的区别是我们在进行比较研究必须要做的功课，如果忽视了这个功课整个规划就没有任何意义。

 

 

    在研究规划问题时，特别是在前期进行比较研究的过程中，我看到我们往往过多地注重技术、方法和手段。其实在这些问题上，我们和国外几乎没有太大的差别。国际上采用的手段我们都可以学习，技术也都可以随时引进。但是，有些问题则是根本性的。因为我们要做经济社会发展规划，并且通过经济社会发展规划来指导空间规划。可是所谓的经济社会发展或者是所谓的规划到底是为谁服务的，这是我们规划的根本性问题。
    在上一部分我在城市比较中提出了城市的制度问题，选举的城市要求规划必须为公众服务。其实也涉及到了这个问题的实质。但是从规划比较中存在的问题来看，规划的目标既反映出制度的基本特征，同时也反映出未来的可能的公共资源配置方向。最终形成的结果，可能要为历史所检验。
    目标的第一个问题是目标群体，规划是为谁服务的。在国际上绝大多数国家的规划目标受社会公众所制约，当然也受到党派政治的影响。但是基本前提是，一定要取决于大多数人，或者是对大多数人有影响力的社会群体。仅仅就目标群体我们就可以区分出很多特点。在上面我们曾经提到过，非本国国籍的移民的地位和我国的农民工的地位比较相似，但是，这里的根本性区别是一个是国籍的区别，一个是户籍的区别。这里是不是有很多可以比较的内容呢。
    目标的第二个问题是城市规划的重点。这里也有很多问题可以讨论。比如就业是第一位的，还是GDP是第一位的。还有就是增长的范围和空间，例如人口的增长规模和空间的扩张规模。在国际比较中我们可以注意到规划是随着需求的增长而发生变化的。但是，我们也可以具体分析，我们在规划重点中，指令性计划的因素，上级下达的指标，各种政府利益的需求，可以分解到规划的许多具体内容中。而这些内容往往和当前的实际需求没有任何直接的关系。　
    目标的第三个问题是规划利益的导向。如果把这个问题作为比较的基础的话，那么我们可以看到在国际上，规划体现出的公共利益十分明显，政府在规划中是不可能受益的，因为规划必须要解决公众的需求问题。但是在比较中我们可以发现我们的规划有明显的利益指向。在规划的空间扩张中，既有政府的利益，也有规划部门的利益。所以，规划的指标制定的越高，各种利益的体现就越明显。
    目标的第四个问题是规划主观性导向。可以说在国外的主观性导向可能反映出规划师的兴趣偏好和审美偏好。但是在中国规划的主观性导向可能就没有那么简单。因为规划反映出来的问题不是技术偏好而更多的是长官意志。在分析主观性导向过程中，我们可能要从制度的角度分析，中国的行政长官对规划的影响究竟有多大；长官的兴趣偏好受到什么因素影响；长官在规划中主导动机的利益所在，等等。
    第五个问题就是，决定规划目标的体制性因素。在地方政府制定规划过程中，很多是要完成上级的指令目标。这里最大的体制因素就是计划经济体制沿袭下来的影响。虽然在计划的内容已经有了很大的改变，地方的经济和社会发展，自有其增长的特殊规律。但是，在物资分配和资源分配，以及各种行政性的要求，也会直接反映到规划的目标体系中。在地方的规划实践中我们经常可以看到上级政府要求完成拆迁的指标，上级政府要求GDP和投资增长的指标。如果从这个方面进行比较，可能明显地看到中国和国际上的差距。
    这里要说明的是，国际比较不仅仅要比较出双方共有的，还要比较出国际上有的而我们没有的，或者是我们有的，其他国家没有的内容。我发现，我们在进行研究过程中，更多地注意到双方可能共有的，反而忽视了后两点。因此就出现了只能关注技术内容而忽视了其他内容。问题出现在哪里，当然是我们的知识层面存在着较大的缺陷。其实我们已经做了很多规划，但是我们很少从更深层次去挖掘制度上和文化上的比较差异。所以通过目前的课题研究，可能我们要提升自己的研究水平，扩展我们的知识空间。也会在实践中，容易发现问题，找出解决的办法。

 

 

    现在的比较，体现不出经济社会发展规划的特点。即使我们看到了中国的建设部门也已经进行了大量的比较研究，但是还是停留在空间规划本身的技术层面上，忽视了经济社会发展规划既有的特点。
    什么是经济社会发展规划，可能我们会有更多地名词和定义上的解释。就我个人理解，是政府对其所掌握的公共资源，按照公共服务的目标和原则，进行配置的规划。经济就是对于公共资源和社会资源的经济分析，社会就是在进行资源配置时，要考虑到公众的社会公共需求。在市场经济体制下，公共资源的配置，还要引导市场资源的配置方向。
    按照以上观点，在研究经济社会发展规划的比较时，就要注意到经济和社会研究方法的运用。而经济学和社会学的研究方法显然和空间规划方法有着明显的区别。为什么我们比较不出来这种区别，就是忽视了这一根本性问题，这是完全不同的研究方法。
    经济学的技术手段和方法是什么，国际上有哪些先进的经验？我最近推荐给大家丁成日教授的《城市增长与对策》，实际上就是要了解国际上在这方面研究的进展。
    其实在我们研究国内的经济社会发展规划时，可能也逐步地开始运用经济学的计量方法，但是如何把经济学的计量方法演变成空间的配置图，就是目前存在的一个难点。中心内有很多专家计量研究非常在行，但是就是建立不起空间概念，可能也是和我们在这方面的知识短缺有关。这样的内容是否可以比较呢。
    关于社会学的研究方法，既有计量和统计的内容，也有社会群体和社会结构的分析，同时还要建立空间的分布，并确定未来的发展趋势。在国际上有没有类似的研究，我们如何去寻找可比较或者学习的经验。其实并不见得仅仅从规划的研究文本去找，可能找一些社会学的分析方法，可能就会建立起来。
    还有就是在经济和社会学上，我们建立哪些模型，以哪些要素作为研究基点，也是不可忽视的重要问题。丁教授选取了土地价格、房地产、人口密度、城市交通和卫星城等元素，那么我们在规划中是不是可以考虑这些作为比较的基础。还有，我们自己的规划中采取了哪些计量的方法，也可以作为比较的依据。