编者按：由国家发改委组织开展的服务于城镇化工作的全国城镇发展改革试点已进行了近十年，在国家发改委领导和各司局的大力支持下,城镇发展改革试点工作取得了一定的成绩，试点城镇围绕我国城镇化特别是在农业转移人口市民化、户籍制度改革、土地制度改革、特大镇行政体制改革、绿色低碳智慧城市建设等方面进行了有益的探索，为中央制定有关城镇化的政策，推动城市和小城镇的发展，起到了很好的试验、研究、咨询和示范作用。

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　　全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之二：农民出租屋解决城镇化进程中农民工居住的有效途径

    ——北京市昌平区北七家镇的调研报告

　　解决好进城农民工的定居问题是实现我国城镇化健康发展的关键性问题，在农民工集聚区充分利用农民宅基地发展出租屋是解决进城农民工居住问题的一个有效途径，也可以提高土地集约化利用程度，有效增加本地农民收入。针对这个问题，国家发改委对北京市昌平区北七家镇进行了专题调研。

一、北七家镇农民工及其居住情况

　　2005年北京市昌平区北七家镇被列为第一批全国发展改革试点小城镇。北七家镇位于昌平、顺义、朝阳三区交界处，南依北京最大的社区之一天通苑，户籍人口3.1万。据北七家流管办登记数据，北七家镇现有流动人口12.7万， 其中92.54%为农业人口，农民工是流动人口的主体。

　　1、农民工已成为北七家人口的重要组成部分。从调研的情况来看，农民工对北七家镇过去的建设和发展做出了重要的贡献，未来农民工仍然是维持北七家镇活力的基础，农民工已成为北七家人口的有机组成部分。北七家农民工具有以下特点：一是农民工总量基本稳定。2007年以来，北七家镇的外来人口总量分别为15.3万、13.9万和12.7万人。二是家庭化迁移特征逐渐显现。举家迁移的流动人口总量为23367人，占流动人口总量的18.4%。0-14岁的流动儿童达8533人，占农民工总量的6.7%。三是迁移呈现长期化特征。在北七家居住半年以内的农民工仅占6.12%，居住1-2年的占44.4%，2-5年的占33.67%，5年以上的占15.9%。从农民工的居住期限来看，已经有部分农民工开始沉淀下来，并成为北七家人口的重要组成部分。农民工在就业地长期居住的趋势已不可改变。

　　2、出租屋是解决农民工居住的主要途径。据镇流管办登记数据，目前70%流动人口居住在出租房屋中，12.4%居住在单位宿舍，17.6%通过其他途径解决居住问题。目前全镇共有出租屋38642间，面积46.75万平米。北七家镇出租屋的发展得益于以下原因：一是流动人口聚集的增多。随着朝阳、海淀等地旧村改造和城市建设的发展，之前聚集在其间的农民工失去了低廉生存空间，逐渐向外扩散，北七家开始吸纳从主城区分流出的农民工。如燕丹村在2007年流动人口还不足1万人，目前已达近3万。随着外来人口的增多，仅靠平房已不能满足新增外来人口的需求，本地农民开始将原有平房翻建为楼房，楼房的层数也在逐渐增高，2006年前后建造的楼房一般为3层，现在新建楼房多为6层。二是本地农民获取利益的冲动。农民从出租屋上获取的预期收益主要有两块：一块是房屋租金收入；流动人口增多促进了出租屋市场的发展，房屋出租收入刺激了农民建房意愿。另一块是预期的拆迁补偿；随着城市空间拓展，农民预期宅基地会被拆迁，为了获得更多拆迁补偿，农民开始建造楼房。从周边拆迁补偿经验来看，建筑物无论是合法还是违章，都可以获得拆迁补偿，而且每平米建筑补偿价格要比建筑成本高200-300元，大约是建筑成本的40%-50%。拆迁的高额回报率，刺激本地农民建造楼房。我们所调查的农户都或多或少借用外部资金来建造楼房。三是政府对农民自建楼的默许。随着农民自建楼的发展，在维稳和拆违之间，北七家镇村两级选择了前者，对农民自建楼既没有明确鼓励，也没有加以禁止，在外来人口集聚的村庄，农民自建楼迅速发展起来。

二、农民出租屋取得的几个效果

　　北七家以农民自建楼形式的出租屋是在政策缝隙中得以生存和发展，抛开这种形式与现行政策之间存在的冲突来说，农民出租屋在实践中取得了以下几个显著效果。

　　1、农民获得稳定租金，增加农民收入。农民宅基地的面积一般180平米，一些老宅子面积可达300平米，农民自建楼大多为3-6层，除去自己居住部分，可以有20-30间房屋用于出租，居住房屋的出租价格在200-350元/月；临街房屋的一层还可以作为底商出租，每间底商价格要1000元左右/月。在外来人口集聚区，如燕丹村、东三旗村等，本地农民出租房屋收益每月少则几千元，高达上万元。农民通过出租屋，充分发挥了宅基地的资产属性，获取资产性收入，租房收入已经成为当地农民收入的主要来源。

　　2、满足农民工居住需求，改善农民工居住条件。从调查农民工来看，月收入一般在1500-2000元之间，租房支出占农民工收入的10%-15%；对以家庭为单位的农民工来说，租房支出在家庭收入的10%以内。出租屋在农民工经济可承担范围之内，满足了农民工的居住需求。出租屋条件的改善带来农民工居住条件的改善，新建出租屋内一般都配备了厨房、洗手间，即使是几年前的出租屋也不比城市中一些“筒子楼”的条件差。由于出租屋之间也存在着竞争，基础条件差的出租屋并不容易租出去。因此每个出租屋主同时要承担物业管理员的职责，会尽量去改善出租屋的内部条件，以避免出租屋的空置。比如出租屋主每天都要打扫公共空间的卫生，以保持出租屋内公共空间的整洁。因此当调研组进入农民出租屋，并没有看到像一般城市中“筒子楼”那样，公共空间的杂乱无序，看到的却是公共空间的整洁有序。

　　3、保障了城市发展劳动力资源，促进城市发展。城市发展离不开广大农民工，但并没将农民工居住问题纳入到城市规划范畴内。农民利用集体建设用地在城市规划范畴之外发展了出租屋，满足了城市建设者——农民工的居住需求，保障了城市发展对劳动力资源的需求。北七家居住的流动人口的就业范围主要在北京市区。另外，随着农民工集聚的增多，增加了城镇人口密集度，并衍生了相应的服务业就业机会。比如燕丹村，村域建设面积2115亩，集聚外来人口达到21581人，人口密度达1.6万人/km2；在燕丹村，为广大流动人口服务的各类小型服务业达数百家，从业人员已有上千人。

三、农民出租屋发展中存在的问题

　　农民出租屋是对现行制度框架的有效突破，它的存在为改善农民工居住条件、增加农民收入、促进城市发展做出了重要的贡献，但是由于出租屋是在现行规划体制之外发展起来，也带来了诸多问题。

　　1、基础设施建设不能满足人口增长的需求。农村基础设施主要是按照户籍村民由村庄自行配套建设，随着出租屋的兴建，外来人口的增多，户籍居民和外来人口出现了严重的倒挂现象，基础设施已远不能满足增长的需求。比如燕丹村水塔由原来1座，增加到3座，仍然不能满足需求，在顶层还经常会出现断水现象，许多村民为应付随时出现的断水在家中自备了水泵。在用电方面，变压器也由原来2台增加到6台，但跳闸现象时有发生，电压不足是经常现象，为此村民家中不得不配备稳压器。

　　2、农村社区管理模式难以适应人口快速增长对环境的压力。城乡二元管理体制下，在宅基地上兴建的出租屋仍然按照农村社区模式进行管理和市政配套，这已不适应人口增长的压力，特别是对环境的压力。在环境卫生方面，按照农村社区建设模式，很少或者是根本没有建造用于丢弃垃圾的垃圾箱和垃圾站，许多村民抱怨没有地方可以扔垃圾，只能四处乱扔，环境卫生条件极差。事实上，许多村庄配备了大量人力物力来打扫卫生，比如东三旗村配备了70多人的环卫队，这并不能从根本上解决问题。在供暖上，没有纳入统一市政供暖体系，每栋出租屋单独成为一个供暖单位，为了节约成本，许多出租屋主使用不达标的煤，严重污染了空气。在排水上，主要采取明沟排水，部分出租屋主直接将厕所排水口对着排水沟，气味难闻。

　　3、公共服务不能满足人口增长的基本需求。公共服务供给不足已经开始影响到居住在其间的农民工。以农民工子女教育为例，北七家镇现有5所公办中小学，但这远不能满足农民工子女的需求，公办学校也采取考试和交纳赞助费的方式来筛选学生，赞助费最高可达3万元。在公办学校不能满足农民工子女教育需求的情况下，全镇共兴建打工子弟学校14所，但打工子弟学校和公办学校在办学条件上存在着较大的差距。治安问题也在困扰着农民工，据北七家镇派出所的数据表明，近年来流动人口作案率和受侵害率均在75%以上，改善治安问题也是调查中农民工集中反映的问题。

　　4、出租屋发展受到一些体制性因素的制约。一是出租屋不能得到规划的认可。根据北京市有关文件规定，农民宅基地建房不超过2层，造价不超过30万，否则需要到区建委立项，然而区建委立项时间周期较长，且立项条件较苛刻。事实上，自2001年以来北七家镇并没为农民宅基地颁发过规划许可证。农民建造出租屋并不按照实际建造面积进行申报，因此也不能得到规划上的认可。二是现行土地制度限制了出租屋发展。我国法律规定城市土地归国有，“征地-拆迁-建设”是城市发展的固有模式。农民也预期未来会被拆迁，因此建设也尽量采取简易方式，调查中农民坦言出租屋实际上就是简易建筑。集体所有土地注定了出租屋不能进入市场交易流转，也不能获得正规金融服务，这也限制了出租屋的发展。

四、思考和建议

　　当前我国正处于城镇化加速发展时期，解决进城农民工居住是当前城镇化发展阶段的重要任务。农民出租屋不失为市场力量解决农民工居住问题的有效探索，可以让本地农民获得了城镇发展带来的收益，增加农民收入，同时改善进城农民工基本居住条件，提高集体建设土地集约化利用程度。

　　1、将农民出租屋纳入城市规划体现了科学发展观的基本要求。一旦将农民出租屋纳入城市规划中，实现城市基础设施向农民出租屋延伸，农民出租屋发展中存在的诸如水、电、供暖等方面问题将会迎刃而解，也体现了“以人为本”科学发展观的基本要求。将农民出租屋纳入城市规划中，还可以在一定程度上减缓人口增长对环境带来的压力。比如，将供水纳入市政，可以解决完全依赖自取地下水造成对地下水资源的不合理利用；将出租屋纳入供暖市政规划体系，可以改变以出租屋为单位的分散取暖方式给环境带来的巨大压力。通过将农民出租屋纳入城市规划对相应问题的解决，也体现了全面协调可持续的基本要求。一旦将农民出租屋纳入城市规划中，本地农民改变建造简易住房获取拆迁补偿的预期，将更有利于出租屋的长期发展。

　　2、农民出租屋是城市住房的有效补充。农民自建楼从严格意义上来说，都是违章建筑，但却有效解决了大量进城务工农民的居住问题。当城市发展和人口集聚带来农民自建楼的兴起时，每栋出租屋都要面临其他出租屋的竞争，这种竞争关系驱使出租屋主不断改善出租屋内部条件，改善了农民工的居住条件。缺乏有效管理是公共廉租房所面临的主要问题，然而在农民自建出租屋内，这个问题却得到有效解决，出租屋内部管理井然有序，从价格上来说，也并不比廉租房高太多。当前农民工已经成为城市人口有机组成部分，农民工在就业地长期居住的趋势业已呈现，农民出租屋已经是城市住房事实上的补充，关键在于政府如何去面对这一现实。可以说，正是农民出租屋的存在使中国城市发展避免了“贫民窟”的出现。

　　3、要允许本地农民按统一规划和标准在自家宅基地上自建出租屋，并做好相关服务。首先，政府不要限制农民利用自有宅基地发展出租屋，关键是要做好相应规划，规范建筑质量和安全。要允许当地农民按政府统一规划要求在自己的宅基地上建设出租屋，并允许其将出租屋用于出租或者从事相关服务业。对在城市有稳定住所、稳定收入来源的业主可以允许其出售。其次，要切实解决好农民住房改善中的金融服务问题。

　　4、政府要为农民出租屋发展做好基础设施和公共服务工作。首先，要做好基础设施建设。在流动人口集聚的城乡结合部和“城中村”，政府可以尝试在不改变产权关系前提下，加大对上下水、供电、供气、供暖、道路、污水处理、垃圾处理、通信、网络等基础设施建设的投入力度，改善流动人口居住的基本条件。做好流动人口集聚区与主城区道路联络线建设。其次，要改善公共服务网点布局。要在做好相关社会公共服务网点的布局，加大对文化、教育、医疗卫生等公共服务网点体系建设投入，完善社会服务网点，确保农民工病有所医，解决好农民工子女上学问题，为农民工提供必要的娱乐文化休闲场所等。

　　5、建议搞好农民工出租屋试点。农民出租屋是解决进城农民工居住的一项有效探索，事关我国城镇化健康发展。当前在一些地区已经进行了有益的探索，由于未纳入政府规划，也造成一些问题，但并非不可解决。可以通过试点方式逐步将农民出租屋纳入规划中，不断探索解决方式。建议结合国家主体功能区规划，在已经形成城市群的京津塘、珠三角、长三角等区域及具备形成城市群区域的中心大城市郊区选择部分农民工密集的小城镇进行相关试点，深入探索，总结经验，不断完善，逐步规范。