王其辉
一、小城镇建设概况
（一）调研范围及小城镇概况
1.小城镇调研范围
建成区外的14个建制镇，1个乡，共辖265个行政村。
2.人口及资源基础资料
到2004年底，本地户籍人口82.59万人（非农人口16.63万人，外出6个月以上人口1.5万人），外来暂住人口26.48万人（其中6个月以上的约25.30万人），余姚市常住总人口约为106.39万人。根据2004年的土地变更调查资料，2004年末市域土地总面积153575.31公顷，其中农用地106049.24公顷，占总面积的69.1%；建设用地20568.35公顷，占总面积的13.4%；未利用地26957.72公顷，占土地总面积的17.5%。
3.能源使用情况
（1）电力工程现状
至2004年底余姚市己有500KV河姆变1座，主变容量为2×75万KVA；220KV变电所2座，主变4台，容量60万KVA；110KV变电所12座，主变18台，容量78.9万KVA；35KV变电所31座，主变 56 台，总容量 44.361万KVA，其中用户变13 座，主变23台，容量 10.953 万KVA；10KV配变9915 台，总容量150.8625万KVA，其中用户变7315台，容量115.1725万KVA。
（2）燃气现状
余姚市的城市燃气从1989年开始发展，居民气化率达98%。承担余姚市瓶装液化气供应的是余姚市煤气公司储配站，该站储气规模400m3，年灌装能力5500吨，可供应居民6.3万户，液化石油气主要来自镇海炼化。2002年余姚市成为了浙江省第一个使用天然气的城市，截至2006年，余姚市城市天然气工程已完成天然气管道铺设130余公里，天然气形成系统管网，进入居户，点火通气。在煤气用户中，居民用气量占总用气量的85%，公建用气量占总用气量的15%，无工业用户。
（3）供热现状
市域现有宁波舜龙电器有限公司和宁波光耀热电厂二座热电厂。宁波舜龙有限公司位于阳明街道，锅炉3台，发电容量2.7×104KW，发电设备平均每年利用4450小时；宁波光耀热电厂位于黄家埠，锅炉3台，发电容量4.6×104KW，发电设备平均每年利用2480小时。
4.主要工业企业情况
2006年，全市实现工业总产值1181亿元。其中规模以上工业企业实现产值623亿元，2006年，全年规模以上工业企业实现利税总额46.08亿元，其中利润31.81亿元。其中年销售超亿元企业达到70家，富达等3家企业年销售超10亿元，帅康等4家企业入围全国工业重点行业十佳效益企业。
5.主要交通道路情况
（1）公路网现状与评价
全市等级公路总里程（不包括通村公路）达903.424公里，公路密度为59.16公里/百平方公里，其中，等级公路总里程（不包括通村公路）达861.434公里，等级公路密度为56.41公里/百平方公里。公路网整体结构尚可，但路网覆盖率偏低，而且干线公路网绿化里程所占比例较小，公路网还与余姚市的社会经济发展程度不相称，公路网技术等级和公路密度有待于进一步提高。
（2） 铁路现状及存在的问题
余姚市现状有一条主干线和一条支线：萧甬铁路境内长达41.73km，向东可达宁波港，向西可经浙赣线、沪杭线与全国铁路大动脉相连，是余姚市经济发展的交通干线；余慈支线全长13.7km，与萧甬铁路相连。目前铁路客货运站场合并的情况比较普遍，站场相互干扰影响严重。
（3）水运现状及存在的问题
余姚市境内主要港口有余姚港和马渚港两个。目前水运交通存在问题有：
（1）交通设施已具有一定规模，与公路、铁路投资相比，水上运输设施建设基本处于停建状态，因此余姚市水运设施处于不断废弃和淘汰状态。
（2）随着航道状态变差，通航能力不断下降，弃水从陆的运输结构使水运资源日益减少。
6.公共服务设施配套情况
（1）教育机构：2004年，市域小学总计129所，在校学生6.66万人，专任教师0.27万人；初中37所，班级933班，在校学生3.42万人，教职工0.28万人，其中0.25万人；普通高中9所，在校学生1.40万人，专任教师0.09万人；职业高中9所，在校学生1.13万人，教职工0.07万人。另外有特殊教育学校1所，在校学生114人。民工学校15所，在校学生0.76万人，专任教师0.03万人。市域义务教育学龄人口入学率达99.88%，其中小学入学率99.98%，巩固率100%，升初中比率100%；初中入学率99.62%，巩固率99.87％。市域初中毕业生升入高中段的比例达到91.20%，职高占高中段比重的47.7%。
（2）文体科技：截止2003年底，市域共有文化馆1个，文化站21个，其中乡镇文化站15个，图书馆1个，图书馆藏书26.3万册。在乡镇文化站中特级站8个，一级站3个，二级站4个，三级站7个，博物馆、纪念馆3个。
（3）医疗设施：到2004年底，市域拥有市级医院3座，中医医院1座，专科医院1座，其他医院3座，疾病预防控制中心1座，卫生监督所1家，卫生进修学校1座，中心血库1座，妇幼保健所1座，卫生院21座，门诊部、诊所67个，村卫生室262个，社区卫生服务站41座，厂校医务室57个。
（4）体育设施：截止2004年底，市域现有体育场地不多，总体缺乏，其中市区的体育场地也只有1个游泳池和1个体育馆。乡镇体育健身中心5家，室外水泥灯光球场14块，门球场25片，室外健身路径130条。
（5）福利设施：截止2004年底，市域共有敬老院27个，床位181个，在院老人1320人。殡仪馆1座。
7.生产产值情况
2006年，实现地区生产总值（GDP）359.57亿元，其中第一产业增加值25.12元；第二产业增加值214.89亿元；第三产业增加值119.73亿元。三次产业结构的比例为7.0：59.7：33.3。人均生产总值达到43532元，按现行年平均汇率计算突破5000美元，达到5455美元。2006年财政收入502026万元，财政支出267730万元。
（二）重点小城镇发展概况
目前，余姚市形成了以工业镇、旅游镇为主要发展对象的小城镇发展模式。两镇发展概况如下：
1.泗门镇
泗门镇位于市境西北，距市区23公里。古时又称四门、第四门。境域西南原有汝仇湖，水面达十万亩，汝仇湖堤东开四门以便放水灌溉，四水为泗，故称泗门。境域面积66.3平方公里，东与小曹娥镇、朗霞街道相邻，南与马渚镇相接，西毗临山镇，北濒杭州湾，与海盐县隔水相望。辖东蒲、镇南、上新屋、海南、镇北、泗北、陶家路、万圣、相公潭、谢家路、夹塘、小路下、湖北、楝树下、大庙周、水阁周等16个行政村和东大街、西大街、汝湖、后塘河四个社区居民委员会。全镇总户数21505户，常住人口62978人，99.9%是汉族。少数民族有83人，涉及苗、壮、布依等12个少数民族，大多是婚嫁来泗门的。2005年，实现社会生产总产值168.1亿元，其中工业总产值150亿元，农业总产值5.3亿元，第三产业总值12.8亿元，财政收入4.22亿元，农民人均收入10372元。在省和国家统计局公布的2005年全省百强乡镇名单中，列省百强乡镇第十位、宁波第一位。先后获得全国文明镇、国家卫生镇等国家级荣誉十多项。
2.梁弄镇
梁弄是以红色旅游和自然山水旅游为主的中心镇，市域重要的旅游接待服务基地。全镇辖17个行政村，1个社区，区域面积94.5平方公里，人口3.25万，2005年农村经济总收入17.1亿元，其中工业13.3亿元。梁弄镇旅游资源丰富，自然生态条件优越，旅游资源丰富，是市旅游总体规划“一头两翼”之一翼，地位举足轻重，2005年年初，被确定为全国一百个红色旅游经典景区之一。境内以四明湖、白水冲瀑布为代表的山水风光与五桂楼、孙子秀墓、羊额古道、四明湖革命烈士纪念碑、浙东区党委旧址、新四军浙东游击纵队怀念旧址等一批人文景观交相辉映，使梁弄拥有了得天独厚的旅游产业发展优势,
二、我市小城镇建设中存在的问题
1.城镇规模普遍较小，集聚效益不是很明显
现状除中心城市人口规模达到28.44万人外，在其他城镇（包括街道）中最大人口规模的为泗门镇，人口只有4.5万人，其余城镇均在2.5万人以下，最小的为鹿亭集镇，人口只有0.14万人。另外由于城镇规模本身比较小加上余姚市以家庭式作坊为主的“碎石”经济，从而导致城镇建设水平滞后于社会经济发展水平，城镇发展的集聚效益不明显。
2.大部分城镇发展类同，特色不够
通过对现状城镇的职能分析，余姚市共有马渚镇、临山镇、陆埠镇、黄家埠镇、河姆渡镇、小曹娥镇、大隐镇、牟山镇、丈亭镇等9个城镇为工业城镇，接近所有城镇（含街道）的一半，这些城镇主要分布在姚西北和姚东，而且在空间上基本是连续的。城镇发展对地方特色挖掘不够，如河姆渡和大隐，这两个城镇都具有良好的自然和历史文化旅游资源，却没有得到充分发挥与挖掘。
3.工业区块“小、散、乱”
余姚市除南部鹿亭、四明山和大岚没有工业区块外，其他镇（街道）都有工业区块，现共有省级开发区2个，特色工业区块12个，工业布局比较散乱。根据相关资料统计，这些工业园区除余姚市经济开发区、浙江余姚工业园区和姚西工业区块规划面积大于10km2外，其余镇的工业区块均小于5km2，工业区块有待于进一步整合。
4.村庄人口规模普遍较小，尚有不少的高山村
现有村庄人口平均规模为1981人（包括外来人口），平均规模不大。村庄人口规模绝大部分在3000人以下，占村庄总数的68.3%；其中以2000－3000人之间的村庄最多，占29.1%。按村庄所处的海拔分，海拔500m以上的村庄21个，占市域村庄的7.8%；海拔250—500m的村庄29个，占村庄总数的10.8%。
5.城乡建设矛盾突出
随着城镇建设步伐的加快，越来越多的村庄被城镇“包围”，成为城中村。与城镇建设的快速发展相比，城中村的改造步伐明显滞后，村庄面貌与城镇面貌反差较大。同时随着城市建设的加快，外来务工人员不断增加，由于外来务工人员一般采用租赁近郊农居点的房屋为主，从而导致在利益驱动下的农居点用地规模（非法占有）不断增加，形成与城市发展竞争土地的恶性循环。此外，城镇近郊村庄的征地、村民安置、就业等问题还缺乏十分有效的解决方法，已经对城镇发展空间的拓展产生了一定的制约影响。
6．村庄建设还缺乏一定的规划指导，导致设施简陋配套不全
由于村庄是经过许多年历史沉淀发展下来的，特别在长期自给自足经济发展下，村庄的功能仅仅是为了居住，很少考虑公共服务和基础设施这些内容，更没有村庄建设规划指导。从而导致现状村庄建设混乱，设施配套不全等局面，进而导致生态环境的污染等。
三、小城镇建设的几点建议
1．加快城市化进程，改变城镇与农村建设用地的比例结构，提高土地利用效率
城市化的实质是城乡融合的要求，把城乡经济社会发展作为一个整体统盘考虑，发挥城镇对农村发展的辐射带动作用。只有把城镇发展同转移农村人口相结合，才能积极有效地推进城市化，以城镇繁荣带动农村发展，逐步实现城乡的交流和融合。提高城市化质量，把大量农村人口纳入城镇，再把人口转移的农村村庄进行撤并和整合，整理出一些土地，退田还耕，把这些土地指标用到能产出更多经济效益的城镇中去，增加城镇用地规模，提高土地的利用效率。
2．合理布局建设用地，提高商贸服务等用地比重
针对土地在空间上产出效益的差异，结合区域发展目标和城镇条件，把有限的土地投放到产出效益高的区域，优化土地资源的利用效率。根据余姚市现状商贸业用地比重过小，随着今后商贸业的发展，商贸服务等用地比重需要进一步增加。
3．统筹安排市域基础性服务设施建设，避免重复性建设的同时促进设施的集约化利用
基础服务设施的统筹安排，有利于城乡能更好利用各项基础服务设施等，使各项基础服务设施能得到更大的利用，避免各自为政的基础服务设施建设带来的重复性建设，从而减少对基础服务设施的投入。
4．城镇体系需要战略性重构
现状城镇体系尚未完善，城镇间的空间组织有待于进一步整合，区域城镇体系结构的重新构建刻不容缓。
5．整合工业区块
根据《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》和省政府关于进一步治理整顿土地市场秩序的有关要求，按照“禁、撤、整、改、扩”的五字方针，进行市域范围各类园区的整合，具体根据各工业园区实际进行保留、整合或撤消。
6．改革完善现行考核体系
合理调整各镇职能及考核体系。根据本次市域总体规划对各镇职能的规定，合理调整各镇性质、职能、发展规模和发展方向。以科学发展观为指导，以集约节约利用土地，保护耕地，保护环境、保障经济社会综合发展、改善城乡居民生活质量程度、提高各乡镇综合竞争力为考核主要内容，改变过去以形象工程、单纯经济发展速度为指标的考核体系。
7．公共财政制度与多元化投融资体制
建立健全城乡一体的公共财政制度。以建立公共财政为目标，调整财政扶持农业、农村发展的资金支出结构，统筹安排政府财力，加大对农村公共设施、社会保障、社会救助、文化教育等满足人民公共需求的投入，加快建立农村社会保障、公共事业建设基金，协调市、乡镇两级财政的分配关系，合理确定乡镇的财政收支范围；
鼓励社会资本和外资参与城镇基础设施、公共设施、公益设施的投资及经营，积极放开公用事业市场准入领域，加快政府资本退出竞争领域步伐，推进公用事业的民营化步伐。加快采用服务导向型（SOD）和公交导向型（TOD）开发模式，通过城市服务功能迁移和交通基础设施的建设引导开发，使新开发地区的基础设施和社会服务设施同步形成，扩大生熟地间的价差，从而使政府获得调整空间要素所需的资金。
总之，在小城镇规划建设管理工作中，应该坚持因地制宜、突出重点、注重实效，以促进经济、社会发展为目标，充分运用市场机制，坚持可持续发展战略，通过加强基础设施和公共设施建设，完善小城镇功能，把重点中心城镇建设成为经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心。
