国家发改委小城镇中心主任 李铁
编者按：河北某镇是1995年国务院十一个有关部委颁发的第一批综合改革试点小城镇，改革试点十多年来，该镇经济迅速发展，人口规模不断扩大。2006年该镇实现社会总产值208亿元，财政收入4.78亿元，是试点之初的近8倍，人口增长近5万，全镇人口已达15万；目前全镇拥有各类企业5400余家，城镇建成区面积22KM2。在经济发展取得显著成果的同时，该镇在发展中也存在一些问题，其中城镇管理和规划盲目求大是其中最为突出的问题，这也是目前我国小城镇发展中所遇到的普遍问题。小城镇中心主任李铁于2007年11月份对这个镇进行了调研，并就该镇的规划问题谈了自己的观点，现根据谈话记录整理如下，仅供参考。
我第一次来这里是1994年，之后，1995年又陪同世界银行考察团和北京的一些驻外使节来参观过。从当时的情况看，用地面积就已经严重超标，而且城镇建设铺摊子的现象也比较严重。参观时，印象最为深刻的是，参观路线沿着镇里修的大马路，一直是安排最好的景点、企业，当然现在已经落后了，还有好的学校和家庭，等等。转眼间，13年过去了，今天是第三次来到这里，匆匆忙忙把全镇基本状况看了一下，变化很多。也通过介绍了解了目前城镇总体规划状况，按照上海同济规划设计研究院所做得这个规划，到2020年人口规模将达36.5万人，规划区面积达到53.57KM2。一路走来，我看到镇区路网建设，已经按照这个规划开始实施了。但是我认为这个规划有着严重的缺陷，下面主要就这个规划，谈一下自己的看法。
一、该镇规划是否可行
（一）36万人的人口规模根本难以达到。13年以前，记得当时城镇人口11万人左右，各类建设用地面积在20平方公里。从你们镇发展历程来看，过去的十年无疑是发展最快的十年，工业迅速发展，企业数量和规模不断壮大，然而就是在这种迅速发展的背景下，人口才达到15万人，各类建设用地面积22平方公里，年均增长仅3000多人，用地数量仅增加了2平方公里。而按照同济规划院所做的这个规划，到2020年人口要达到36万，也就是说，还要在现有的基础上增加21万人口，要求每年人口的增长量达到1.6万人，相当于过去13年平均增长水平的5.3倍，在什么样的情况下，才可以达到这样的人口增长速度和水平，除非有国家的特殊移民政策或者是特大型企业的开发，按照常规的增长，也不过再增长4万多人而已，全镇人口最多也就20万多一点，怎么可能实现36万人的增长目标呢。根本就无法实现。可是，规划就这样做出来了。
（二）53KM2的规划面积更是无法实现。我们应该了解到当前中央有关严格禁止滥占耕地的政策，从严查各类开发区，目前中央三令五申强调到2020年确保18亿亩耕地保有量的底线不能动摇。特别是目前在实行宏观调控政策中，中央更是将土地作为一种宏观调控手段。耕地占用指标的分配仍然实行严格的计划。你们应该了解到，或者是规划人员也应该知道，用地指标的分配到镇里已经所剩无几。小城镇获得土地指标的难度是非常大，按照正常来说一个镇每年的土地指标最多也不过100亩左右。按照现行规划在未来13年内，城镇建成区面积增加近47000多亩，在目前这种宏观政策条件下，从哪里获得这么多用地指标，这仅仅是一个约束条件。
从过去用地增长速度上看，事实上也不支持这种规划目标的实现。因为过去13年只增加了2平方公里的建设用地，未来13年怎么可能增加32平方公里的建设用地面积呢。
二、城镇规划盲目求大所带来的问题
现在很多地方政府都喜欢把规划做大，人口做多。也许是以为只要规划做大了，占地也就可以增加了，政府可以通过规划扩张拿到更多的土地收益。其实并没有认真考虑到，规划做大了，并不见得对地方经济社会发展有任何好处。
规划做大会增加政府基础设施和公共服务供给成本。就拿你们现在这个规划来说。如果你是按照20万人口和20多平方公里的面积来做规划，你的所有基础设施的供给限制在现有的规划范畴之内，政府的基础设施投资的基本范围也在二十平方公里之内。可是如果按照50平方公里做规划，意味着你的开发预期更大，基础设施的战线就过长，成本就过高。我们现在看到路网建设已经按照大规划的思路开始实施，可是道路建设仅仅是基础设施的一个项目，还要涉及到供水、排水、电力、通讯以及天然气管网等，有些是需要政府投入的，有些是市场投入的，这里不仅要加大政府投入的成本，也要加大市场投入的成本，最后平摊到税费上，可能是这里居住的居民承担不起的成本。
如果你的人口没有达到规划预期的标准甚至差很多，原来规划的人均基础设施服务的成本就大幅度提高。受益人口的减少，使得支撑基础设施服务成本的基本人群的大幅减少，直接导致持续建设和维护能力的缺失。我见到很多地方政府官员，热衷于建设，而忽视未来的管理和维护。基础设施建好了，没有维护能力是更可怕的事情。更为关键的是这些基础设施投资所带来的巨大浪费，所谓浪费意味着在这里居住的居民没有享受到基础设施带来的收益，或者是说如此之大的投资，并没有发挥应有的社会效益。正是因为如此，我们要深刻反思大规划给我们带来的是什么后果。
规划过大，忽视了“以人为本”。我们在参观中也注意到了老城区的状况，面貌的变化并不大，而且许多老城区的城中村还是维持在原来的形态，基础设施的建设，并没有使这些城中村的居民享受到更多的服务。街道是老样子，给排水管道还没有全部贯通，公共电视网络还没有覆盖到这些地方。而旁边新建的零落的高楼大厦，主要是出售给企业家和外来有能力购买住房的人。我们注意到许多小城镇甚至是一些城市，在进行开发的过程中，总是寄希望外来的富有阶层到这里居住，而忽视了本地人就业和生活条件的改善。所以看到的大规划中，平地而起的政府办公楼和一些十分分散零落的商品房小区，相对应的是旧城区的改造没有资金能力和得不到应有的重视。
当这边扩张型的基础设施投资已经耗费在这盲目贪大的规划上，老城区的改造更会由于资金的短缺，遥遥无期。城镇规模的盲目扩大，使政府有限公共资源主要用于城镇新增区域的建设，在你们镇也存在这种现象。在老城区的城中村和原来的商业区，还存在着道路改造、给排水、公共环境卫生、有线电视等通讯设施问题，亟需解决。大量的城镇人口基本都居住在这里，而这些都是事关广大人民群众切身利益的根本问题，从“以人为本”的角度看，盲目追求城区的扩张，确实忽视了居民和农民的利益所在。
规划面积过大也不利于服务业的发展。虽然经济发展取得了显著的效果，但是你的第三产业在现阶段发展还处于起步阶段，需要的是城镇基础设施的支持。可是城镇区域布局过于分散，服务业发展很难形成规模效益。特别是为工业和居民居住形成配套的餐饮、零售、修理以及其他各类传统服务业，要求相对密集的城镇住宅区，以便减少服务成本，增加消费的规模人群。城镇密集区的形成，人口集聚也能够自发产生对服务业的需求。然而由于城镇规模的盲目扩大，城镇密集区难以形成，人口分散居住、超宽的马路的修建也增加了消费半径，限制了服务业的发展。
可能在一些小城镇甚至一些大中城市的管理者中，还没有认识到，城镇人口居住的密集程度和服务业发展的对应关系。改革开放以来，许多城镇的发展都采取了铺摊子、盲目扩张的做法。其实最直接的结果就会导致第三产业失去了赖以发展和扩展的人口密集区的生存空间。可能这个问题是规划工作者特别是城镇管理者需要反思的一个重要问题。也涉及到发展到一定阶段，如何通过规划来调整产业结构，促进服务业的发展，使城镇的发展通过服务业来提升层次。
规划空间过大不利于未来基础设施维护和管理的市场化进程。在大多数市场经济国家，有收益的基础设施是靠市场机制来建设、管理和运行的。简而言之，就是投资者通过中长期贷款来建设，然后依赖于合理的收费解决还贷和维护的费用，而且还可以有一定的盈余。对于投资者来说，首先是要降低投资的成本，那就要求单位空间的投资所覆盖的人口越多，效益也就越好。空间小，投资成本低，人口多，可以实现规模效益。一个超出人口增长幅度现实很多的规划，一定会带来的负面效应就是，基础设施成本的提高和覆盖人口的面积过少。因此也就影响到未来成本的回收和维护、运行成本的补偿。许多行政管理者很少考虑到投入所造成的预期效果，也就是说不考虑到未来如何运行和管理的费用。从这个意义上说，规划很可能就是失败的。仅就你们而言，很可能许多投入由上级政府或者是土地出让金来解决，可是未来摊子铺大了，上级资金短缺了，土地控制的更加严格了，那么维护成本、管理成本由谁来支付。如果经营不下去，把基础设施卖掉，可是由于人口密集度太低，那个企业家敢于接手呢。
三、几点想法
（一）造成小城镇扩张性规划的原因？这其中有体制的问题，有规划思路上的问题，也有地方政府管理者在发展上认识的一些偏差。
在体制上的原因很多。比如行政管理体制下的政绩观就是一个重要因素。希望城镇规模越大，城镇升级的可能性就越高。还有就是上级对于追求GDP和工业投资增长的压力，指标压力是无奈之举。可能财政上的压力也是一个十分重要的因素，因为工业企业的增值税大部分上缴，地方的留成部分不足以改善现有的公共服务支出的压力，不得不依赖于土地出让金的收益，规划做大了，可出让的土地就多了，土地出让金就可以转化为政府的公共投入。
在规划思路上存在的问题也是比较普遍。主要的原因表现在以下几个方面。一是利益导向，规划面积越大，收费越高，而且规划单位和地方政府的思路高度重合。二是专业知识的不足。我国规划重技术，重工程，轻经济、轻社会，是比较普遍的现象。特别是在计划经济的影响下，习惯于在一张白纸上画画，忽视了已经形成多年的城镇形态和人口分布的格局。三是不考虑政府的能力和市场的分工，从万能政府的角度去制定所谓的产业规划和空间规划，实际上根本不了解产业主体和投资主体的随机性特点。四是短期行为的影响较重，不重视规划的实际效果。最后就是不注重公共服务的目标，也就是没有真正体现以人为本。
对城镇发展的认识不足。我国城镇化进程的起步较晚，速度却很快。在短短的二三十年间，完成了在市场经济国家需要上百年才有可能达到的城镇化水平。特别是在农村乡镇企业集聚之后迅速发展的小城镇，没有什么成功的经验可以借鉴。工业企业的发展、集中和城镇的面貌改善的压力几乎处于同步之中。可参照的城镇类型，基本是当时的大中城市和国外的城市的形态。急于发展和急功近利，导致了过多地追逐城镇的表象。形象工程的一部分原因就在于一些小城镇政府过多地注重城镇面貌的变化，甚至不惜大拆大建，甚至危害到农民和居民的利益。
（二）城镇规划是有成本的，不仅包括经济成本还有社会成本。当前城镇规划过程中往往不考虑城镇的成本承受能力，缺乏对经济成本和社会成本的核算，而仅仅注重建设和布局。城镇规划经济成本不但包括建设成本，而且还有后期的维护成本。如果在规划中不考虑产业发展问题，那么未来的维护成本可能会成为城镇政府的一项重要的负担，也在考验着未来城镇管理者的管理能力。而且今天这种大规模的城镇建设也会造成大量政府公共资源浪费，宽广而空旷的马路两边新规划工业园区圈占耕地在晒太阳的事情，已经屡见不鲜。规划还有社会成本，城镇建设要征用土地，就会产生失地农民，成为影响社会和谐的一个潜在不稳定因素；另外城镇建设要增加政府的支出，与城镇新区建设相对应的是城镇老城区居民还有许多根本性问题需要解决。因此，在城镇规划中一定要考虑城镇规划的各项成本，不考虑成本的规划是难以执行的。
（三）如何认识城镇的发展。城镇发展的含义是什么？可能是值得我们认真讨论的一个问题。城镇是不是规模越大，人口越多越好？可能这不是应该由政府来决定的事情。首先应该认清城镇规模的多样化的现实，城镇有大小之分，并不是所有的城镇越大越好。关键在于在这里居住的居民的生活是不是得到了真正的改善，至于大小，那是由市场来决定的。其次，城镇的发展重点在于谁是受益人口，城镇居民的就业和生活的基本需求是否得到了满足。如果城镇规模很大，但是污染问题十分严重，社会治安比较混乱，那我们可以认为这个城镇的发展并不和谐。再次，作为一个城镇政府，城镇的管理者如何来认识城镇的发展尤为重要，因为重要的公共资源都掌握在政府手中。如果我们把大量的资源用于公务员工作状况的改善，大量地修建高档办公楼，可能城镇的发展就走向了偏差。如果城镇政府的执政目标仍然是追求GDP 的增长，盲目地招商引资，带来了环境和治安的代价，并引发诸多的社会矛盾，我想这也不是一个好的城镇发展观。
中央提出的科学发展观，建立和谐社会，以人为本，都从社会大众的根本需求出发，讲出了发展和执政的深邃的道理，如何按照中央的精神，来贯彻新的执政理念和发展理念，可能是需要我们认真思考的事情。
