国家发改委小城镇中心主任   李铁

一、加快集体建设用地改革，有利于提供未来城镇化发展的保障用地

    城镇化的发展要求未来几十年内，农村人口要向城镇转移。如果按照到2020年我国城镇化率达到55%的水平，我国将有8亿左右的人口进入城镇居住和就业。2008年我国的城镇化率为45.7%，城镇人口为6亿。未来的12年间，还要转移约2亿农村人口，直接面临的问题就是，进城落户农民的居住和非农就业用地如何解决。

    按照现行的政策，要保住18亿亩的耕地红线不被突破，继续占用耕地要受到严格的限制。因为我国目前的耕地保有量为18.25亿亩，可供未来建设用地的空间已经没有太多的余地，而且还要考虑到交通设施的改善和大项目工程对耕地的占用。可能采取的措施无非以下几种：一是加大耕地开发的力度，估计资源有限：二是限制城镇化进程，估计和未来的发展战略相悖；三是在集体建设用地上做一些文章，可能是目前预期的最好解决办法。

    我国集体建设用地大约为2.5亿亩，容纳着67.2%的农村人口（包括已经被统计在城镇人口中的农村外出流动就业人口）。按实际人数统计，人均占有188平方米，如果按统计的城镇化率来计算，人均占有229平方米。如果城镇化率达到55%的水平，农村人均集体建设用地将为265平方米。说明农村集体建设用地还有较大的整理空间。因此，加快集体建设用地的改革，可能是未来城镇化进程中最重要的政策保障。

二、加快集体建设用地改革，各地已经有了很好的探索

    在集体建设用地上进行改革，各地已经进行了很好的探索，尽管有些改革在制度上还未得到认可，但是已经成为既成事实，对当地经济的发展和农民财产性收益的提高，发挥了重要的作用。

    广东珠三角农村集体大量地出租厂房，农民在宅基地上兴建出租屋。

    长三角农村集体经济组织运用集体建设用地兴办企业。

    在一些大城市郊区，集体或者农户开办农家乐等观光旅游休闲服物业，也大量地利用了集体建设用地。

    允许城镇居民到农村长期租赁宅基地或者集体建设用地。（北京宋庄、怀柔的官地村，成都郊区的农家乐等）

    在天津、成都郊区开展的“宅基地换房”等。

    目前由国土资源部推动的“城乡建设用地挂钩试点”。

三、加快集体建设用地改革，要尊重集体或者农民的产权

    集体建设用地的改革，核心问题是在多大程度上保障了集体所有者或者是农民的最大权益。取决于两个因素：

    一是政府主导，这种形式比过去低价征用耕地有了进步，农民可以获得更多的补偿。但是，仍不是在平等协商的基础上进行的。目前在各大城市开展的挂钩试点政策，就充分说明了，政府和开发商占主导地位的形式，有利于整片开发，但是开发的收益部分，农民或者村集体经济组织拿到的仅仅是通过住房替换的补偿。

    二是集体主导，可以通过开发，满足集体的最大收益。但是值得注意的是，在集体开发过程中，透明度较高的，可以得到内部成员的拥护。但是目前存在较大的问题是，在开发过程中集体组织成员和管理层因为开发利益分配透明度不高形成的矛盾。

    三是农民自主的形式。农民在自己的宅基地上开发或者是通过租赁的方式开发。农民可以在有限的政策空间内获得最大的收益。

    三种形式，各有利弊。对城市发展，政府开发有利于降低开发成本。村集体开发，有利于村集体公共积累和公共福利的形成。农民自主性开发，有利于农民的财产性收益的提高，但是很难形成规模，对城市的整体发展在规划和形态上也很难统筹。但是，如何在开发过程中真正让农民获得财产性收益，可能是第一位的，只有农民在集体建设用地上的长期收益得到充分保障，集体建设用地的有效和集约利用才可能转变为现实。

四、要通过集体建设用地的改革，鼓励城乡要素的双向流动

    推动城镇化进程政府的资源是有限的，而且很大程度上也是通过对农村土地资源的行政性征收，来获得收益，才有可能进行再开发和投入。但是市场的资源往往在城镇化进程中没有得到充分的认识。这就是要在集体建设用地改革过程中如何充分认识市场资源的流向，有效地发挥作用。

    以往我们认识的城镇化，就是人口和土地非农化的过程。这是由城市政府和开发商来主导的城镇化。其实，当大量的城市资本以零散的方式进入农村，也一样可以带动农村的城镇化。

    在现行的户籍管理制度中，我们只注意到了农村人口进入城镇落户有很大的限制，反过来注意以下，城镇人口进入农村落户，一样受到限制，这源于集体土地的公有制。城镇化的发展实际上是一个开放的要素流动的过程。但是集体土地所有制，是通过封闭的产权关系，限制了要素的流动。除非有一个强力的外在因素打破这种封闭的所有制关系。政府和房地产商可以强力打破这种封闭所有制关系，形成强制的城镇化进程。但是这只是一种方式。因为大量的零散资金进入农村投资时，一样会产生对封闭的集体所有制的瓦解，通过宅基地、建设用地的置换，从本质上改变了集体成员内部的产权关系。形成了开放的要素流动状态。例如北京通州的宋庄，3000多名艺术家住了进去，你很难说那里现在还是传统意义上的农村。尽管政府的大市政还没有及时跟进，但是从居住形态和人口结构上，我们几乎可以说那是一个新型意义上的城镇。

    最近我遇到了很多城镇政府的官员来探讨开发模式，其实，放开这种要素交流的管制，可能是对农村发展的最好的效果。资金、土地要素流动起来了，农民在宅基地和建设用地上的交易，给农民带来了长期甚至永久的财产性收益。城里人也通过自己的经营理念扩大了对地处农村的资本利用的方式，使得限制的土地和住房，发挥了最大的经济效益。地方政府也在各种具有活力的经营模式中得到了经济和社会的发展。参与的主体都得到了好处，为什么还要得到管制呢。问题出在什么地方上呢，就是观念和认识。

    这里既不涉及到耕地保护的问题，也不涉及侵占农民权益的问题。但是就是因为我们仍然站在某一个已经逐渐在过时的制度上，不能以中国飞速发展，市场经济的步伐在大步前进，城镇化进程以多种模式在展开的角度来看问题。

    我记得当年农村改革就承包问题的讨论，确实是一次解放思想的大讨论。但是结果是让我们现在还享受着农村和农业发展和进步的好处。那么关于集体建设用地改革和城乡要素流动的问题是不是可以试验、讨论呢。答案应该是肯定的。