关于对北京市小城镇发展的几点看法和意见

国家发改委小城镇中心主任  李铁

　　支持北京小城镇的发展，应该注意到北京市小城镇发展的过程、现状以及特点和全国其他地区特别是沿海地区、其他特大城市郊区小城镇的区别，了解我们的小城镇和国外发达国家小城镇的差异，才有可能有针对性地制定各种支持政策，并取得良好的效果。

一、 北京市小城镇发展的特点

　　如何看待北京小城镇的发展，可能要针对北京市郊区发展的独特进程来考虑。因为毕竟这些小城镇的发展，过于依赖北京市区的发展，在很大程度上，受到北京城区经济和社会发展的强烈的辐射和影响。

　　首先，北京市小城镇的发展并不是建立在乡镇企业发展的基础之上。这和全国其他沿海发达地区小城镇发展的路径明显不同。长期以来北京市作为行政和政治中心，工业发展的水平相比于上海和天津有着比较大的差距。在上个世纪八十至九十年代，北京市对郊区的工业辐射能力不强，造成了北京市小城镇在发展工业上，相对滞后的局面，因此，小城镇的镇区人口和建设规模相对较小。虽然在九十年代，曾经有过北京市城区的企业退二进三的发展过程，但是在城区退出的工业企业，一般都进入了县区的开发区，在小城镇落户的企业，并没有对小城镇的发展形成重要的支撑。

　　其次，北京市小城镇的发展，更多地受到北京市城区第三产业向外扩张的影响。这里包含了两个方面的因素。一是城区基础设施和房地产向郊区的扩展。近些年，北京市城区摊大饼式的向外发展模式，受到影响最大的莫过于北京市郊区周边的小城镇。房地产开发向郊区的扩张速度之快，已经把一部分近郊区的小城镇纳入了城区的范畴。还有一些小城镇由于独特的区位和自然景观优势，也被列入了房地产商开发的目标。在这些房地产进入的小城镇，原有的城镇人口结构发生了根本的变化，而房地产开发形成的巨额土地出让收入，也使得小城镇的财政能力有了较大的短期增长。二是城市居民旅游消费的向外扩张，在很大程度上改变了北京市郊区小城镇的产业结构，适应于城市消费群体的各种旅游业、餐饮业等应运而生。从某种程度上看城区消费向郊区的扩张，更多地改变了农民的收入结构，使得农民迅速地调整了农业的经营方式，发展了适应城区居民旅游和消费特点的一产和三产相结合的生态、采摘以及农家乐等经营模式。随着农民收入的较大幅度地提高，也在某种程度上，要求农民改变传统的居住模式。从目前看，这种影响还没有直接涉及到人口向小城镇的集中，但是，已经在一些重点旅游区域改变了传统村庄的居住形态，围绕着这些旅游消费区域，有可能产生新的郊区居民的居住区。三是城区人口自发地到郊区购买和兴建住房，改变了传统的农村区域的人口结构。而且由于城区人口向小城镇范围内选择性地独特的群体迁居行为，又带来了这些小城镇的产业特点的变化。比如画家和其他艺术家相对集中的小城镇和村庄。也带动了郊区的文化产业的发展。

　　再次，是由于北京市城区辐射能力的差异，造成了北京市小城镇在发展水平上的不平衡。近郊区，主要是受到房地产开发的影响，土地价格升值潜力较高，基础设施改善的预期较好，只要政策和时机得当，在一定的时间内，可以被城区所覆盖。中郊区，基本上在六环以外的小城镇，由于自然景观的特征和在一个小时到一个半小时的交通半径之内，旅游业的发展十分迅速。因此带动了农民收入水平的提高。未来如果规划合理，产业布局得当，小城镇的发展，也有较大的潜力。远郊区，从目前看来，受到旅游的影响有限，但是农业结构调整的幅度相对明显。对小城镇人口集聚和财政收入水平的提高不会产生太大的影响，但是应该注意到，这些小城镇和村庄基础设施改造和加强公共服务力度的需求还是十分迫切的。

　　再其次，是市场的力量在北京郊区的小城镇和农村发展中占主导地位。因为无论是从房地产开发还是消费性的扩张，对于北京市小城镇的影响基本上是遵循着市场规律的。虽然政府也发挥了重要的作用，积极改善了交通基础设施条件，减少了城市居民去郊区消费的一些瓶颈，并在最近几年加大了对郊区的交通设施的投资。但是，从北京市居民的消费需求看，这种到郊区消费和发展的动力还是十分强劲的。所以，面临着消费市场向外扩张的十分强劲的动力，政府的公共政策和投资导向还有很大可发挥的余地。如果注意一下数字的变化，北京市服务业的消费呈增长的趋势。但是从直觉上看，北京市居民向郊区扩张性的消费也在与日俱增。随着基础设施条件的改善，和政策的逐步引导，城区的扩张性消费的潜力巨大，很可能在未来的一段时间内，继续给农村的发展带来重大的变化，也会直接影响到小城镇的发展。

二 、当前应该注意的一些政策导向型的问题

　　针对北京市小城镇的发展，从1996年以来，北京市有关部门一直在探索，并针对北京市的实际情况进行了一些非常重要的改革的尝试。其中最主要的改革是在37个小城镇试点进行了户籍制度改革和土地出让金收益留成的改革，同时也允许一些小城镇自己成立了开发公司进行房地产开发。这些改革措施中持续时间最长，效果最为显著的是户籍制度改革，试点镇小城镇政府，通过这项政策，积累了大量的资金用于小城镇的开发和建设。但是评价这项改革最重要的成果，并不是真正地解决了农村人口向城镇转移的问题，而是各个镇级政府通过户口的有偿出让，并配套购买住房，使得财政收入有了明显的增长。而进入小城镇落户大部分是高考移民，而其中一部分这是外来的城市流动人口。

　　评价这些改革的最重要的意义是，在探索和尝试过程中已经积累的经验，当然最重要的是，改革带来的收益，是不是转化为政府有效的公共服务。可以说，试点小城镇的城镇面貌有了很大的改善，基础设施建设水平有了明显的提高。但是，政府在获得了大量的收益之后，投入的导向也造成了一些严重的浪费，绝大部分小城镇，都不同程度地修建了一些政绩工程，虽然产生了城镇面貌改善的视觉效应。但是从公共服务的角度上看，还是与城镇居民和管辖区农民的直接的公共需求有了较大的偏差。

　　小城镇的发展到底要解决什么，可能是自十五届三中全会提出“小城镇，大战略”以来，一直值得反思的问题。从制定政策的角度出发，在上个世纪九十年代中期，支持小城镇的发展，制定的有关改革政策，主要是为城镇化发展的政策出台破了题。也就是意味着，在小城镇开始进行与户籍制度有关的改革，就是要打破实施长达几十年的城乡分割政策，促进农村劳动力向城镇流动，最后完成农村人口向城镇人口的转移。这项政策的实施，就是要在稳定的前提下，逐步向各类大中城市过渡。所以在小城镇进行的各项有关改革的最终目标，是在小城镇创造集聚人口的有利条件，特别是创造产业发展的条件，以利于农民进城集中就业，开辟城镇化的进程。

　　但是，从改革的实施进程上看，近些年，有关部门在制定小城镇发展的政策中，一般是把建设城镇放在一个重要的位置。更多地注重了城镇形象的塑造。在这样的情况下，就使得公共资源的投向，更多地注重了城镇视觉目标的改善，使基础设施建设更有利于在城镇居住的人口的公共服务。结果是一方面浪费了公共资源，另一方面也抬高了城镇的就业和定居成本，使得农民在向城镇迁居的意愿下降。因为没有稳定的就业和方便便宜的居住条件，搬迁成本一定会使本地的农民望而却步。所以在北京郊区的小城镇改革实践的效果看，并没有从根本上改变城乡居民居住和就业分布的格局，除了一些房地产开发迅速推进的近郊小城镇之外。

　　如果说在北京，促进小城镇的发展，是不是有利于当地农民向城镇定居和就业之外。还应该考虑的问题是，在这里，能否为在北京市长期就业的大量的外来人口提供居住的空间。因为城市中心的高房价一定会使这些长期就业的打工者向定居成本较低的郊区转移。但是，从目前的限制性政策看，以及小城镇政府对于高价出让土地的预期，这些打工者还会长期保持着所谓的低成本的流动居住状态，实际上也带来了严重的社会问题。因为流动性不稳定地居住也加剧了管理的负担，也带来了社会的负面作用。但是，就当前的政策导向上看，并没有引起有关部门的重视。在促进小城镇发展的政策上，也没有进行必要的合理的安排。因此，城区内大量流动人口的居住流向也是按照市场的目标进行，大量的低水平的出租屋，较差的公共设施条件，也使得城乡结合部出现了所谓的流动人口居住区域。而小城镇在自身的发展过程中，也并没有充分地利用这些未来及其具有潜力的人口资源。

　　由此而引发的讨论是，促进小城镇发展的目标到底是什么？是改变小城镇的形态或者是视觉形象还是促进农村人口向小城镇集中？是促进小城镇产业的发展带动财政收入的增长，以此来增加小城镇政府的公共服务能力，还是通过提高农民的收入水平，发展非农产业，为农民最终在城镇定居创造条件？是重点解决城市的人口分流还是促进当地农民的集中搬迁？如果是要促进城市人口合理分流，那么是重点解决户籍人口的分流还是要把外来流动人口分流考虑在内？很多很多问题都会直接影响到我们的政策导向。因为毕竟我们还是要制定促进小城镇发展的战略性政策。

三、 一些想法和思路性建议

　　考虑到北京市小城镇发展面临着城区辐射的影响和不均衡的实际，因此在制定有关政策时，确实要注意多元化的导向。也就是公共政策目标的多元化，这样就可以因地制宜有针对性地提出各项发展和改革政策。

从政府的资金支持政策上，是要雪中送炭，而尽量减少锦上添花。就是说根据城区向外扩张的速度和范围，划分政策重点支持的区域和范畴。对近郊区，要通过政策，尽快地促进符合规划的开发，让当地居民尽快纳入城区的公共服务的范畴。要鼓励城市的基础设施加快向这里延伸，改变当地居民的居住和生活的基本条件。对城市消费的重点辐射区域，要加大投资力度，改善交通和基础设施条件，提高公共服务水平，增加对城市消费群体的吸引力。对边远郊区，要改善基本的公共服务条件，减少和城市中近郊区的公共服务的差距。

　　要转换观念，调整小城镇发展的思路，把政府的政策目标定位在对管辖区域居民的公共服务上，特别是要加强对农村居民的公共服务。要鼓励小城镇政府，争取把有限的资源重点来改造当地居民和农民的生活和就业必需的公共品提供方面。要解决道路、给排水、垃圾转运和处理以及清洁卫生等方面，杜绝搞形象工程和视觉工程。政府在提供公共服务时，要有助于改善服务业就业的基础设施条件，创造有利于人口密集和建设相对集中的居住区和商业区，提供服务业充分发展的空间条件。

　　要加大改革力度，吸引社会资金参与小城镇的发展。特别是要鼓励城市居民到小城镇来投资，兴办各种类型的企业。政府要制定有关政策，鼓励城镇居民到小城镇购买住房或者是租赁住房，从事各种类型的经营活动。城市居民到小城镇范围内购买和租赁经营住房，应打破集体建设用地和农村宅基地的限制。

　　应制定有关政策，允许农民在自己的宅基地和建设用地上，获得财产性收益。已经从事非农产业并在城镇购买住宅的当地农民，应允许他们把自己的宅基地住房转让或者出租给城市居民。在旅游业发展条件比较好的地方，也应允许当地农民按照规划，自己建立各种服务业的小型经营场所。把农家乐的经营形式进一步扩展，发展小型的餐饮业、小旅馆、小酒店等适合大众低水平消费的各种服务业形式。

　　要引导小城镇政府，调整吸引大投资办大型服务业的做法，把适合开展服务业的旅游资源，更多地让当地农民和居民分享。政府要在餐饮业、娱乐业、旅店业等方面，加大对农民的培训力度。让他们成为旅游服务业的经营主体。农民可以从旅游业的收益中，获得稳定长期的收入，为他们未来的身份转换和城镇化进程，创造有利条件。

要做好小城镇的各项规划。要在调整小城镇政府公共服务目标的基础上，做好小城镇经济社会发展规划，并引导其他各项规划的编制。要在规划中有效利用小城镇政府的各种公共资源，防止大搞形象视觉工程，要充分利用小城镇的现有空间和形态布局，顺势而为，制定有利于服务业充分发展的小城镇相对紧凑布局、节省土地的空间规划。