以科学发展观指导小城镇改革发展
编者按：2007年11月11日，国家发展和改革委小城镇改革发展中心主任李铁在“发展小城镇与社会主义新农村建设研修班”上，针对深入贯彻落实科学发展观指导我国小城镇改革发展作了专题报告。根据录音，我们将李铁同志报告内容进行整理，并分两期登载。
以科学发展观指导小城镇改革发展
国家发改委小城镇中心主任李 铁
一、落实“发展是第一要务”，促进小城镇健康发展
改革开放29年来，我们成功的基本经验是把发展和增长作为政府工作指导方针和根本目标。正是因为把发展作为第一要务，中国经济才得以迅速发展，小城镇也得到迅速发展。2006年，我国小城镇数量达18500多个，最强镇财政收入几十亿元，人口最多的小城镇已超过100万人。这些数据表明，改革开放从农村和乡镇企业开始，一直到小城镇发展，中国农村经济和社会发展取得巨大成效，小城镇的发展在农村区域，带来十分非常深远的影响。
十五届三中全会提出“小城镇，大战略”，那时候中央政府是把小城镇发展作为中国城镇化战略的龙头提出，一系列城乡发展中制度性障碍和矛盾正是从小城镇开始得到突破和缓解。到2000年中央11号文件，明确提出小城镇在城镇化发展中的地位和作用，那段时间是对我国小城镇和城镇化发展认识提高的一个黄金时期。随着中国城镇化的迅速发展，我们今天看到不仅仅是小城镇的发展，中小城市、大城市发展更为迅速。我们可以注意到关于这方面提法的变化，从十五规划开始，到近年来一系列中央有关城镇化的政策中都明确提到，大中小城市和小城镇协调发展，特别是当前提出的城市群发展。城镇化战略不仅通过小城镇实现，大中城市对城镇化发展的带动越来越明显。比如说，从农民工流向上看，目前60％的农民工集中在县级以上城市，只有40％的农民工在小城镇。随着中国城镇化战略的进一步推进，中心城市的作用和地位越来越突出。小城镇的发展水平，地区之间的差距也越来越大。而没有赶上第一班车发展的中西部地区小城镇正面临非常严峻形势，所以在这个大背景下，研究小城镇发展的思路，总结经验，做好发展战略的规划是当务之急。
（一）合理分析镇情是实现小城镇健康发展的前提条件
作为一个政府的官员，作为一个小城镇的负责人，怎么在短短就职几年间改变城镇面貌，怎么落实“发展是第一要务”，是需要我们认真思考的。要实现“发展是第一要务”，首先要对镇情进行合理客观分析，镇情分析主要包括以下四个方面。
1.要对区位条件进行客观分析。很多小城镇在进行发展战略规划的时候，也都提出了自己发展的优势，也经常提出区位方面的优势，但对区位条件过高判断，会过高估计未来发展的趋势和潜力，因此在很多小城镇发展规划中，经常提出未来几年内人口翻一番，财政翻一番等不切实际的目标。客观分析区位条件，最重要的是不要高估区位条件，很多地方发展并不完全依赖于区位条件。比如温州桥头镇，在永嘉县山区，区位条件非常一般，但是这里生产的钮扣，占中国市场的80%。再比如河北白沟镇，北京200公里范围内的著名市场。从区位条件来看，离北京更近的小城镇，比如说北京方圆100公里左右的小城镇有上百个，但是恰恰在那个地方形成市场，在那里区位条件又起到什么作用呢？什么是区位优势，这恐怕是我们要考虑的。很多小城镇在分析区位时经常提到处于某某交通干线或者城市多少公里区域内，把自己拥有区位资源条件，都当成是发展的优势，这样的分析是不客观的，仅仅站在一个镇的角度，但如果从一个区域角度来看，在相同区域内具有同等条件的城镇有很多，它们所分享的区位资源条件基本相同，因此上级政府在制定规划时，并不会把这个小城镇作特别的考虑，这时的区位也不见得构成发展的特殊优势。除非拥有非常重要区位条件，比如非常重要的海港、国家未来重点战略基地等。合理客观分析镇情，首先要合理分析区位条件。特别是中西部地区绝大部分小城镇，在区位条件上并没有足够优势，不能过高估计他们的发展前景，过高估计发展前景，往往会产生相反效果。
2.要对资源状况进行合理分析。实现“发展是第一要务”，还要合理分析小城镇资源状况。资源状况对发展有非常重要影响。比如张家界索西峪镇，在张家界风景区最中心部分，在没有开发旅游之前，是一个非常贫瘠小镇；随着张家界旅游的开发，旅游资源带动了这个地区的经济发展，农民收入快速增长。再比如，北京郊区很多小城镇，十年以前北京逆城市化没有形成时，这些小城镇都是北京市重点扶贫对象。随着北京逆城市化进程的加速，北京大量消费开始向农村延伸，这些离北京一个到一个半小时车程范围内的小城镇，一下子成为旅游集散地，大量的人在那里消费，在那里旅游，在那里享受农家乐，这些小城镇经济状况都发生了明显的改观，这就是旅游资源的作用，它是一个可变资源。另外就是不可变的自然矿产资源，比如煤矿、铁矿、油田等，这些自然资源的存在和发现会带来工业企业进驻，带动小城镇的发展。如果没有这些潜在的资源，又没有山、水和名胜古迹，就要考虑我们的发展到底依赖什么。因为全国18500多个镇里面，有的有资源，但绝大部分没有特殊资源，在这种情况下，我们分析经济增长就要站在一个相对客观角度上进行判断。
3.要对产业惯性进行具体分析。产业惯性就是这个地区长期以来，大家习惯于经营的产业。在进行镇情分析时，一定要对这个地区老百姓所习惯从事的行业进行具体分析，产业惯性对一个地区或者一个镇发展影响非常大。比如辽宁西柳大集，这个地方历史上，人们习惯于经商。改革开放以后，迅速形成西柳市场，现在成为辽宁沿海地区非常重要的一个小城镇。西柳地区农民经商传统这种产业惯性，促进了西柳市场的发育，带动了地方经济的发展。再比如说温州地区，历史上的民风就是经商；在文革期间，由于温州地区土地贫瘠，不能自给，许多温州人到全国去弹棉花、修鞋、修锁等；改革开放以后，这些习惯，一下就转变成为巨大发展潜力，形成这个地方发展的重要基础。对产业惯性的分析，事实上并不是对整个地区经济发展状况的分析，而是对人口的分析，往往一些偶然因素，一旦条件允许，就迅速发展为非农产业。当然改革开放二十多年，在东部地区能形成商业市场，能发展工业的基本上都已经发展了。中西部那些没有被经济大潮所覆盖的地区，还有哪些能寻找出的产业惯性，也是我们应该考虑的重要内容。
4.要对发展水平做出准确判断。要寻求发展，必须对目前发展水平做出一个最基本的判断。很多地方往往高估自己的发展水平，这有两方面的因素。第一是政绩的要求，如果收入水平不高，可能会对政府官员未来政治前途产生一定影响。第二是盲目的发展观，希望能加快发展，尽早赶超发达城镇。实际上对中西部地区，不能着急，要客观认识到差距。很多地方同志认为我这个地方水平很高了，几年之内就会翻番，就会发生很大的变化，就会赶超东部地区。存在这种状况的原因在于对东部地区发展情况并不了解，对他们艰难的发展阶段没有深刻体会，东部地区今天的成就是经过了二十多年的艰苦创业。我们怎么来判断今天所处的发展水平呢？最主要是要认识自己的不足，对发展水平有一个合理的判断。对发展水平认识不透彻的话，往往导致决策跟不上。很多人认为东部发展是因为投资环境的改善。是通过修广场，修马路，进行绿化等进行改善。是不是我们中西部地区也要这么干？比如安徽大别山区的一个镇，有六七万人了，近年发展较快，觉得现在也要搞一些气派建筑、大量的投资搞一些广场等。事实上，东部地区发展在他这个阶段的时候，是低门槛进入、低水平发展。企业发展水平不高的时候，对基础设施水平要求也不高，那时候也谈不上大广场、宽马路和高楼大厦，这个时候要迅速完成的是资本积累和要素积聚。
（二）明确发展目标是落实“发展是第一要务”的基础发展是第一要务，确定发展目标非常重要。怎么才能合理确定目标？
1.要考虑的最基本要素是稳定增长。按照科学发展观要求，必须科学地制定发展目标，但这要建立在稳定增长基础上。然而这些年，我们见到大量盲目制定过高发展目标的规划。比如东北某镇，现在才2.5万人，请了一个大公司，做了一个非常好的演示系统规划，规划在未来五年内人口达到20万，事实上是根本做不到的，因为过去这么多年，这个镇的人口也没有发生太大的变化，只是停留在常规增长的阶段。其实在我们也从制定规划的公司老总了解到这个规划是投其所好，比较符合当地政府领导的好大喜功的心理。这在当前的规划行业中是比较普遍的现象。事实上，制约人口增长的因素有很多，比如有投资因素，有人口流动因素，有农转非因素，还有土地因素等等。比如2000年，我们给石家庄大河镇做了一个规划，做这个规划的时候，石家庄市政府也很重视这个地方，省有关部门都参加了这个规划的制定，当时我们给他做了3.5平方公里的规划，七八年过去了，最后也没有实现，造成这个规划难以落实的主要原因在于没有足够土地指标支撑规划实施。增长不是凭脑袋拍出来的，必须进行客观分析。对一个城镇进行分析，要分析人口就业结构，分析农业种植结构，比如说十年前的就业结构和作物种植结构和现在没有太多差别的话，农村人口就很难转变为城市居民，收入水平也不可能发生太大变化。另外，本地投资增加的潜力，以及吸引投资的能力等方面都要客观分析，绝不能过于夸大招商引资能力，当社会资源大家都在争的时候，你这个地区并不占绝对优势。再就是土地指标？我国土地指标分配按照计划形式，从中央到地方层层分配，到县一级已经很少。在行政资源分配系统上，镇是处在最不利的位置，很难拿到太多土地资源。比如，上一次对开发区检查时，8000多个开发区中砍掉的6000个基本是县以下开发区，镇一级工业园区几乎全部被砍掉。所以在做发展形势分析的时候，一个镇政府对自己定发展目标的时候，首先要想到的是常规增长，千万不要搞冒进增长，可能在一段期间内会发生一些变化，但是这个变化并不足以达到质的变化，这需要时间。所以在确定发展目标时，需要冷静的分析，稳定的常规增长是关键。
2.要冷静分析人口增长的利弊。人口发展规模也是我们确定目标的一个重要因素。我们做发展目标的时候，必须明确人口规模的扩大对城市发展的影响是好还是坏？在欧美很多小镇并不是因为人口规模扩大才发展得更繁荣，而更多地是把一个镇作为一个非常好的安居地。然而在我国却是另一番景象，比如说广东虎门镇，有100万人口，其中90万是外来人口，外来人口增多也在治安、环境、污染等方面带来诸多问题，已经严重影响本地人的生活质量。尽管本地人收入提高很多，但10万本地人和90万的农民工生活在一起是一种什么样的景象呢？很多去过广东的人，都已经看到过这种状况。在这种情况下，人口规模的扩大已经带来了诸多负面影响，限制了下一步的发展，这种发展模式我们要尽量避免。对很多小城镇来讲，规划未来的发展目标和人口规模时，如果还没有大量的外来人口的进入，那么解决本镇人口生活和就业的实际问题，应该是作为发展的主要目标，把本镇的经济增长、社会发展、居住环境改善作为考虑的第一要素。当你要考虑经济增长的时候，要把镇里未来吸引投资和就业所带来的负面效应要进行充分的论证。在这个基础上，再来判断未来城镇人口的增长规模。在外来人口已经占有一定比例的小城镇，政府的规划和管理的目标则一定要把外来人口作为本镇人口来看待，要切实解决外来人口的生活条件的改善和就业安排等一系列相关问题。
3.选择什么样的产业来发展。处于不同发展阶段的小城镇，对这一问题就会有不同的判断。每个镇在提出未来发展目标时，都会十分重视自己的产业发展前景。往往特别重视吸引企业来投资，从而带来GDP增长、财政收入增加和当地农民就业的增长。在许多发达地区小城镇，这种产业发展模式带来了巨大的收益，已经成为东部地区小城镇发展的经验模式。但是，到目前为止，仍然沉寂在这种发展模式中，而造成的工业发展速度过快，服务业发展不足，带来的负面效应也是十分明显。比如城镇发展现状中，工业企业和人口居住区混杂在一起的现象非常严重；工业发展带来了严重的环境污染问题；企业内大量外来人口的进入导致一系列社会矛盾，等等。所以对欠发达地区选择一种什么样的产业发展路径，从现在开始就要未雨绸缪。
首先，在市场经济条件下，要清晰界定政府和市场的分工。在产业发展问题上，政府不要做过多的干预，只是通过自己的基础设施建设的改善来塑造企业投资环境，或者通过规划来引导。其次，政府要明确规划哪些产业不能发展，比如说我这个地方是一个风景区，污染产业一定不能进来。因为政府并不知道什么时候哪些企业和行业会在我们区域发展起来。企业的进入有很大的随机性，政府官员无法选择究竟是电子行业还是汽车产业，或者是纺织工业到这里来投资。比如就农业发展而言，在八九十年代，中西部一些县市要求农民搞的万亩茶园、万亩林园、万亩果园等，甚至动用了一部分政府的公共资源。结果市场供给增加，这些产品卖不出去，最终果农不得不砍树。惨痛的经验教训说明政府替代不了市场主体的选择。政府所要做的是改善市场环境，或者是明确什么产业不能发展，什么产业要限制发展，已经形成的产业要采取什么有效政策来加以扶持。
4.要注意社会稳定的目标。以往的发展中，政府往往过分注重经济目标而忽视社会目标，这也是经常见到的一种现象。比如在广东，由于经济迅速发展，外来人口大量增加，政府管理没有跟上，大量治安问题出现，这就是一个社会经济发展带来的负面效应。发达国家投资环境考核中非常重要一点在于政府治安管理。治安状况、教育状况以及卫生医疗状况的改善，都要通过政府公共服务来解决，如果不把这些问题列入到未来的发展目标中，恐怕我们的发展本身就不健全。
明确未来的发展目标，一定要将常规增长作为判断未来发展的基础，合理判断人口聚集的结构和人口增长的数量，进一步要区分政府和市场在产业发展中的作用，同时要注重社会稳定目标的实现。在科学发展观的基础上，把以上四个方面作为未来发展的重要内容，就能为未来的小城镇发展确定一个比较好的规划目标。
（三）合理安排公共资源来促进小城镇发展
一个小城镇的发展取决于很多因素，比如说收入增长，非农产业的增加，资本的进入，要素的流动。但是同样离不开政府的服务和政府公共资源的合理利用。政府手中所掌握的有限的公共资源，对于产业的发展、就业的增加、居民生活环境的改善、解决社会矛盾和社会问题，都会发挥着十分重要的积极作用。因此，小城镇政府所掌握的公共资源如何利用，如何把它用在刀刃上，是小城镇政府的负责人必须要认真面对的问题。
很多人认为，政府的工作到底体现在什么地方，在我们长期的工作实践看来，就是把你所掌握的资源如何使用好，如何对准经济社会发展的目标，如何面对你必须要服务的社会群体。政府的决策取决于此，政府规划的实质也是这些内容。
1.什么是政府的公共资源，小城镇政府到底掌握哪些公共资源？政府的公共资源，大致可以分成几类。一是财政，公共财政这部分一定是政府掌控的资源，当然对于欠发达地区来讲，财政资源也比较有限，基本上也就是保证吃饭，用于公共服务的空间相对较少。二是土地，这是利用价值最高的资源要素。虽然目前土地利用受到限制因素不断增加，比如土地指标的供给、土地的占补平衡、失地农民的补偿等，但是土地仍然不失为政府掌控的一项重要公共资源。事实上，从全国近年来城镇发展的实际情况来看，土地资源是政府可利用的最大公共资源。三是向上级政府争取的各种资金和项目，这也是政府可掌控的。因为这些争取来的资金和项目，对于地方来讲是可用于发展的重要的引导性资源。四是政府管理的其他资源。比如地下水资源、地下温泉资源等等。北京郊区有个镇，地下温泉很丰富，按道理讲，政府可以利用这些资源来为发展创造条件，但他的这个资源被分化了，很多部门很多单位无偿使用这个资源，地方政府不能从其中获得任何利益。另外就是政府现有的公共资产，如政府办的水厂、政府办公楼等，这些资源可以通过出售、转让和参股等形式，放给市场，政府获得的资金可以直接转换为基础设施建设。所以这些政府的资产也是可变现的重要公共资源。
2.怎么样节约资源并把有限的资源发挥最大的优势？资源的有效利用是一个地区发展最重要的问题。首要问题在于有效利用现有土地资源，目前我们对土地的使用，基本上是处于浪费状态。零地价出让、低价从农民手中获取土地，虽然造成工业积累，也造成土地利用的不经济和一系列后续矛盾。土地有效使用主要在于土地是一种不可再生资源，根据目前发展趋势，一方面，国家宏观上对土地控制越来越严，首当其冲受影响的就是行政级别最低的镇。另一方面，土地需求也越来越强烈，主要在于以下两方面因素：一是投资不断增长，这需要占用土地；二是农民收入水平的提高，有对生活状况改善的需求，首先要改善的就是住房状况，这也需要占地。一方面供给方在控制，另外需求也在不断增加，导致土地价格不断上涨，这是未来的普遍性趋势。在土地资源稀缺、土地价格不断上涨情况下，怎么盘活现有土地资源，这是地方政府面临的一个很大问题。可是我们地方政府在经济因素、政绩因素等方面考虑得多一些。比如社会主义新农村建设的提出，很多地方政府并没有在盘活土地上下很大功夫，而是让农民把自己的土地拿出来盖新楼、建新居，已有建设用地并没有合理地开发出来，城镇区域内很多闲置土地也没有得到有效利用。要盘活土地资源，应该与合理地调整经济结构结合在一起。我们最近在国土资源部支持下在天津搞了一个宅基地换房试点，就是把农村集体建设用地退宅还田，置换成城市用地；一部分土地进行出让，换取一些资金，转过来用于农村补偿和开发，解决农村住房问题。这样既解决了耕地的占用问题，同时改造了农民住房，又获得了一部分结余用地进行开发。如何利用现有国家政策，将农村集体建设用地和城市用地之间的置换，去盘活现有土地资源是非常重要的。事实上在城区内部，传统工业用地的资源利用潜力也非常大，这往往也被忽视。现在许多地方政府并不在盘活土地资源上下功夫，主要是在占用耕地上做文章，实际上这样做的难度也越来越大。现在对耕地占用控制越来越严格，征地成本越来越高，这促使各级政府在征用土地上算一下经济帐，来盘活现有土地资源，促进土地资源更有效利用。对于矿产资源，政府应该更积极地去发挥它的作用。对旅游资源怎么来盘活，这是政府应该发挥作用的一个非常重要方面。
3.要促进政府和市场的合理分工。促进政府和市场合理分工，首先可以把一部分政府拥有公共资源卖掉。在调研中我们经常遇到很多地方政府，包括一些发达地区地方政府，在基础设施建设方面存在资金困难，事实上很多方面完全可以由市场来运作。比如说，水厂建设，水厂完全可以由市场来运作，因为它是有收益的项目。很多企业家，特别看好水厂，他愿意投资，只要管好就可以获得长期回报。而由政府进行管理可能会成为政府的一项很重的负担，因为政府在企业管理方面效率比市场要低。在这种情况下，完全可以交给市场运作，政府进行监督管理。政府该管的要管，不该管的一定要放开。比如说，有些旅游资源、基础设施项目等都可以这么做。然而我们的地方政府往往把矛盾留给自己，比如因为价格、协调等方面问题与百姓发生矛盾，其实政府完全可以只去做监管，去协调企业和居民之间的矛盾，这样政府作用会发挥得更好。法国80％水厂都是私营公司来运营，五家大公司垄断了全国水厂，从供水、排水一直到污水处理。要合理安排政府公共资源，必须理清政府该做什么，不该做什么，在其中做出选择，政府所要做的是合理改善市场环境，而不是替代市场去做一切。比如我们去西部一个县作调研，县里要搞市场，政府贷款去搞市场基础设施，盖大楼，事实上这不是政府该干的事情，政府该拿这个钱去培训农民，去征用土地，而把市场空间部分留给市场主体经营商户去解决，他们会选择更好的方式去经营。在公共资源合理利用方面，政府和市场之间一定要合理分工，政府不能替代市场去做一切。
（四）积极开展招商引资和积极争取上级政府的支持项目。
一个地方要发展必须有相应的资金投入，这就离不开招商引资工作以及上级政府支持项目，事实上，地方政府也在招商引资方面面临巨大压力。那么地方政府如何进行招商引资工作呢？
1.要重点确定政府公信力和政策持续性。一般情况下，判断一个地方招商引资能力时候，可能政府效率是一方面，但是政府的公信力以及政策的可持续性往往是更为重要的一方面。一些地方由于政府公信力不高，政策持续性差，很多投资者进去以后又退出了，给地方带来的负面影响非常大。十年前，我去东北一个县调研，当地有一个强势县长，建了一个商品城，进行招商引资，很快招来几百个浙江商户，店铺都租出去了，可是后来诺言没法兑现，直接后果是大量商户撤离。中国行政管理体制下，很多上届政府的责任要下届政府来承担，但是下届政府往往会推卸上届政府的责任，导致政策失调。再一个因素，一些地方官员素质并不高，到商户那“吃、喝、卡、拿、要”现象非常普遍。所以在招商引资过程中，一定要建立政府的公信力，提高政府的公共信誉，而不是通过一种所谓的高效率来解决这些事情，高效率带来的后果并不见得好。最近我去一个镇调研，这里有一个全国著名的皮装市场。九十年代初我去的时候，这里很繁荣，当时招商引资力度很大，形成全国非常有名的皮装市场；这次去以后，我感触很深，十几年了，这里的发展没有别的地方快。跟镇书记深谈以后知道，中间有一段时间盲目招商引资，官员连续换届，管理不善，黑社会垄断了这个市场，在这里欺行霸市，欺负外来商户，横行霸道，到大前年，省里打黑把黑社会打掉，这个市场才开始逐步恢复。这表明，在招商引资的过程中，由于监管不力，很多政府官员被黑社会侵蚀，政府公信力完全丧失了。因此，在政府进行招商引资时，要进行深入研究怎么来确定政府的公信力。
2.招商引资要放眼长远，不要受短期利益所迷惑。这方面例子比较普遍，很多地方政府在招商引资的时候，只要来投资，不管三七二十一就承诺了，能给都给了，对企业根本不进行选择，对企业的信誉度也不进行选择，对企业的背景也没有进行深入调查，往往会出现上当受骗现象。实际上招商引资，必须建立在合理分析镇情基础上，也就是对我们这个地方适合和不适合发展的产业进行合理判断，绝不能因为一个企业毁了整个地区的发展。比如说，现在有一个特别大、而且污染很严重的企业进入，这意味着整个农业生态要受到严重的影响，也会影响其他产业的进入，环境修复的代价可能要远远超出企业带来的收益。现在我们地方政府在引进工业企业的时候，要进行合理成本分析，工业企业增值税75％归国家，剩下25％才由地方分成，这还要在镇、县、市之间进行分成；另外土地都是通过低价出让，政府和农民从土地中受益也很少。小城镇政府在引进这些污染较大的企业时，并没有给地方带来太多收益，而且地方政府还要承担企业给地方带来的任何后果。虽然这些企业的引进，提供一部分就业，会带来一部分百姓收入增长，但同时也带来一部分外来农民工，外来农民工社会事业发展，管理的责任都由地方政府来承担。短期内可能看到这些企业投资带来地方GDP的增长，实际上未来城镇维护、治安、基础设施、环境治理方面支出，加起来远远大于这些工业投资所带来的收益。因此地方政府在进行招商引资时，就要考虑这类企业要不要进入，要放眼长远，要从综合的角度，从生态角度，从整个经济结构，从未来长期收益角度进行综合考虑。
3.招商引资需要改善投资环境。这些年，很多地方政府在搞形象工程，说有利于招商引资。事实上，在一定的发展阶段和一定的发展水平下，政府要对哪些类型企业会到我这个地区进行投资，为什么选择我们这个地区进行投资，做出基本判断。比如说一个劳动密集型产业到我们小城镇投资，政府必须清楚，企业选择我们的原因是什么，是选择地理优势还是选择土地价格，是选择资源供给还是回避一些体制性的矛盾。弄清楚这些原因，就可以确定政府靠什么来吸引他，进一步进行改善环境。企业来的目的，不是看有没有广场也不是看有没有办公大楼，不是看有多宽的马路也不是看马路上有没有特别好的绿化。在调研中，我们经常遇到好多城镇说是为了改善招商引资环境，修建了一条迎宾大道，连接到交通干线上，修得很宽，路灯修得很漂亮。事实上企业进入的原因并不是因为有没有六车道的大马路以及漂亮的路灯等，更看重地是综合因素，也就是地价、供水、排水、通信、电力供应、农民工的各种费用、原料供给、交通条件等方面因素，以及政府的公信力。如何改善市场环境是非常重要的，通过基础设施建设来改善环境，最重要的是改善企业发展最基本的道路、通讯、供排水和电力供应状况等。但是如果要真正投入到这些方面，恐怕就需要综合的判断一下政府的投入能力和企业的进入成本。改善环境最重要的结果是合理利用招商引资这一很好的机会，向上级征求项目、征求投资。争取上级政府给予一定的支持，比如说改造道路，改造供排水，或者是相关的一些设施等。
二、贯彻以人为本原则，促进小城镇健康繁荣
“以人为本”是近年来中央政府强调的非常重要的主题。目前看，真正做到以人为本，确实是需要切实转换我们政府执政管理的观念。无论是在城市管理还是在促进农村发展上，要真正做到以人为本也是要很长时期。因此在促进小城镇发展中实现以人为本，应做到以下三个方面。
（一）转变观念，加强农村公共服务。近年来中央文件中关于农村综合改革特别强调精简机构，完善管理。但是这应当区别两种不同情况对待，一是在一些经济发达地区特别是外来农民工比较多的地方，恐怕不是要精简机构的问题，而是要加强，因为小城镇政府管理的不仅是本镇人口，大量外来农民工也需要管理，一旦管理不到位，往往会造成治安混乱，一些不良社会现象的发生。二是对中西部地区，不能一放了之，一减了之，在中西部地区，特别是近几年，更需要强化政府公共服务，这是一个非常重要的问题。在世行第五期扶贫项目中，把小城镇作为一个重点内容。在其中我们重点强调两条，一是加强载体建设，加强小城镇基础设施建设，促进农村人口向小城镇转移。二是通过小城镇来完善对农村各项公共服务。完善农村公共服务，包括哪些方面内容，目前也还在研究之中，除了中央已经提出的义务教育、合作医疗，另外一些涉及到农村人居环境改善的设施，比如说六小工程、农村清洁卫生、公共卫生环境治理等也需要不断完善。在中西部贫困地区农村，公共环境卫生治理、垃圾清运、公共卫生防疫系统、农业科技服务、水利服务、社会化服务等方面是不是需要政府来完善？这些年我们可能更多地强调小城镇建设，但忽视小城镇在公共服务方面所发挥的作用，它能稳定农村公共服务人员相对集中的以小城镇为中心展开向农村的辐射，这是以人为本的重要方面。
（二）小城镇政府公共资源重点要改善居民生活和就业环境。近年来，许多小城镇并不是没有钱，他们通过很多渠道获得了一些资金，比如说通过从上级政府申请、借债、出让土地等。但是这些资金投向，确实值得商榷。比如，最近媒体经常曝光的政府高档办公楼现象。这种现象在发达地区和欠发达地区都屡见不鲜，这说明政府基础设施投资导向还是偏重于服务公务员，服务上级政府以及服务政绩工程。我去过很多西方发达国家，很少见到政府高档办公楼现象。中国一个城市，一个小城镇景色最亮丽的街道往往就是政府办公楼所在街道，这条街最亮丽的楼宇也就是政府办公楼。国外往往不是这样，国外最主要街道是商业街，也不宽，并不是用来体现视觉工程，而是体现商业繁荣。政府办公楼往往在整个城市里占一个非常不重要的角色。在我国小城镇，与政府办公区和新城形成鲜明对照的是老城区的基础设施建设还很不完善。比如西部地区一个县城搬迁，政府办公区搞几千平米广场，每个办公楼都很漂亮，形成鲜明对照的是居民区特别是老居民区基础设施改造都没有进行。在发达地区类似现象同样存在，不久前我去东部发达地区一个小城镇调研，这个小城镇每年有一亿多财政收入上交，要花8000万搞新城建设，但是他的老城区基础设施还非常不完善。
地方政府在将所控制的公共资源直接转向为居民服务，改善居民生活就业环境，这恐怕需要一个时间。但是通过调研也发现在很多地方已经在主动调整，去改变这种状况。比如四川邛崃县的平乐古镇，这个镇是特别老的一个镇，当年司马相如在那儿生活过很多年，又是我国造纸发源地之一，有文化背景，历史建筑也非常丰富。我们去调研的时候，当地政府跟我们介绍平乐古镇改造情况，当时从上级政府要到几百万资金，就古镇的改造，这个镇进行了一番争论，最后采取了专家的建议，对镇进行修旧如旧的改造，最终仅用300万资金完成修旧如旧工程。把沿街墙面粉刷一遍，有些旧窗户改造一下，有些旧瓦也重新给换了，路面换成青石板的路面，整个工程并没有花费多少钱，但是一下能体现出四川古镇古朴风光。每年旅游人数大幅度增加，一年旅游人次达100万左右，第三产业发展很快，茶馆，农家乐，整个镇的居民收入和财政收入都有较大幅度增长。前一段时间，浙江一个经济实力非常强的小城镇希望我们帮他们做规划，这个镇工业非常发达，新镇区的住宅、广场、文化中心等建设的非常漂亮，与新镇区形成鲜明对照的是老镇区非常破旧，基础设施很不完善。他们希望规划建设一条高标准城镇大道，要进行大拆大建，建造高层楼房。我们提出对老镇区进行改造，并带他们参观了四川平乐古镇。最初他们以工作量太大，改造工作难度大为由不想进行改造。最近镇书记来我们中心交流工作，又重新提出旧城改造，这种转变说明地方政府在公共资源配置方面开始向为居民服务的转变。
我们对城镇化的理解是不一样的，小城镇政府官员，理解城市化，一般会想到北京，认为只有像北京、上海这些大城市这样，有大高楼，大马路，大广场，才算是城市。所以就出现了在小城镇大拆大建，大兴土木的现象，可是这恰恰失去小城镇最古朴的形象。这其中反映出小城镇政府执政目标到底体现在什么地方，是体现在镇政府决策者的形象上，还是体现在镇政府官员的利益上，是为了满足你自己工作的政绩上，还是真正为老百姓解决实际问题。这些都是非常重要的选择，恰恰在选择中间，在发展小城镇过程当中，体现了贯彻“以人为本”理念的难度。
近十几年来，城镇建设投入资金不少，但有多少是切实改造百姓居民生活实际问题呢？许多地方同志会认为，从上级要来的资金才可以去解决百姓生活问题，因为有上级政府监督、审计部门审计等。地方政府自己通过土地拍卖、经营运作等获得的一些资金是不是也应该投入到解决百姓生活问题中，政府公共资源到底用在什么地方，怎么真正实现以人为本，这是非常值得我们深思的一件事情。贯彻以人为本，政府的公共资源在改善居民生活和就业状况方面应当着重做好以下三个方面：①通过改善投资环境，来促进就业增长；②把改善投资环境和基础设施重点放在与百姓生活直接相关方面，这是未来促进小城镇发展，贯彻“以人为本”方针原则的一个很重要试金石；③重点解决弱势人口生活和就业问题。现在谈到的城镇弱势人口大概有三类，一类是城镇低收入人口，一类是城镇辖区内的本地农业农村人口，还有一类是外来农民工。一个政府如果要把这三类的人口问题解决好，可以说这个政府的执政理念是在切实贯彻“以人为本”方针。在解决城区弱势人口问题方面，各级地方政府分别通过医疗保障制度、低保制度等方面进行贯彻；在解决当地农村人口问题方面，各大中心城市对辖区农村人口的重视程度都在普遍加强，也逐渐得以改善。然而对中西部地区城镇发展进程中，如何来重视农村人口，如何把政府公共资源和公共服务向农村人口倾斜，这既需要政府有经济实力，又需要站在发展和阶段性的角度来看待，通过转移人口、发展非农产业和促进城镇化来实现政府公共资源和公共服务向农村人口倾斜。另一方面，已经在城市工作的农民工，恐怕是各级政府都要面对的一个不可忽视的问题。农民工给城镇创造了巨大财富，但是仅获得极低工资，也享受不到城市任何福利保障，这种现象已经非常普遍。所以未来十年，二十年之内，当我们户籍制度改革不能真正进行的时候，当我们城乡差距不能从根本上解决的时候，农民工问题是我们城市管理者永远要面对的一个不可逾越的障碍。所以在经济发展过程中，在城市经济增长中，真正贯彻“以人为本”，就是要把城镇弱势群体，特别是农民工问题，作为政府管理一个重点、难点，政府一定要拿出一定的财政支出来解决农民工问题。
（三）贯彻以人为本原则，要重视当地农民和居民的就业和生活条件改善问题。现在一些小城镇，特别是发达地区小城镇，把整个发展和开发的希望，都寄托于外来的富人和大开发商。我去过东部沿海发达地区的一些小城镇调研，这些小城镇拥有很好的旅游资源。政府在进行城镇规划的时候，将他的旅游资源都规划给了星级饭店、房地产开发项目以及别墅开发项目等，实际上本镇人口在这些开发项目中没有任何收益。在这方面日本和韩国与我们有很大的差别，在日本和韩国很多旅游风景区，风景区中最好的部分都是由本地居民来经营，由本地居民来经营小规模的旅店、饭馆及各类各种服务性设施。本地人进行经营，政府对居民培训，这样做最重要的结果是形成符合本地发展特点、符合农村发展水平、符合乡土观念的旅游模式。这种旅游模式一个最大的优点在于，每个当地居民都能从这种开发中受益，而且所创造的价值一部分转化为地方政府税收，一部分直接转化为居民收入。通过这种开发模式，也切实解决了本地居民生活、就业等问题。可以设想一下，政府将这些资源给了开发商，开发商把大笔钱赚走了，而且肯定不会居住在这里，他们居住在大城市，外来人住在这里的房子，形成第二住宅，对这里财政收入和就业等问题没有任何贡献，本地居民仍然生活在原来贫困的状态中。现在很多小城镇政府官员没有看到这个现象带来的后果，也没有注意到这种发展模式会形成未来贫富差距越来越大的问题。当然这种开发模式是针对一部分发展水平比较高的地方来说。对中西部地区的一些旅游风景区，一些有潜在自然资源优势的地区，未来的发展模式是不是从这些方面进行考虑，如何使当地农民能更多的从本地资源优势中获得更多的收益，这应当是地方政府要考虑的一个很重要发展目标。
只有地方政府把本地人口从资源优势中获得收益作为一个重要目标来考虑的时候，才是真正贯彻以人为本基本原则。所以从贯彻以人为本原则出发，它不仅仅体现在城市发展、城市建设以及城市景观形态上，而且从就业、投资等方面处处都可以体现。比如说一条马路的修建，怎么来体现以人为本？我去过南方沿海发达地区一个镇调研，这个镇原来商业区道路15米宽，商业非常繁荣；然而城市规划把15米宽马路改成40米宽，这样沿街店铺要向后移，要后撤10多米。这样问题随之产生，拆迁成本谁来付？拆迁是否会影响商业发展？因为一旦路宽了以后，商业价值就会下降，毕竟商业发展需要一个相对密集地区。再比如说道路修建，本来居民从这条街过到那边去，顶多五六米或者七八米，政府规划时一定要修十几米，还加两个绿化带，这样的规划在实践中如何落实？资金投入的来源，是否方便居民生活，这些都是地方政府要考虑的问题。
三、落实“全面协调可持续”基本要求，实现小城镇可持续发展
一个小城镇的发展，它到底是可持续的，还是不可持续的，它是有利于长期发展的原则还是受短期行为所局限，二十多年小城镇发展的代价已经说明了很多问题。
（一）如何在小城镇发展中建立人和自然环境相互协调的关系。我们在九十年代开展联合国开发计划署的试点工作中，安徽有一个镇，我去调研过好多次，这个镇有丰富的石灰石资源，依托这一资源兴建了很多水泥厂，地方经济发展也很快，当时财政收入已经达到6000万。但是这个地方生态环境极其恶劣，整个路面、所有树上都布满灰尘，空气中也是弥漫着灰尘。在这种情况下，收入虽然增长，但是环境极其糟糕，人的健康受到严重威胁。在人和自然的关系上，人对公共卫生的态度上我们和国际上有着明显的差别。现在我们理解一个城市的发展，很多人觉得从城市是不是有高层建筑、是不是有特别好的绿化以及是不是有特别好的广场等方面进行判断；可是在国际上不是这么判断，在国际上判断一个城市发展水平首要一件事情是看城市水的清洁度，因为这涉及到人的健康。因为人均寿命在50岁、60岁到80岁上的差别是发展水平上本质的区别。如果仅有好的收入，但由于环境污染带来各种疾病，治病花费的钱可能会远超过收入所得。在人和自然的关系上，国际上有通行标准，其中最为关键是生态环境，因为他直接威胁到人的公共安全。事实上公共安全可以用经济帐来换算，也就是付出和投入差的比例。比如说，公共卫生防疫系统的建立可以避免和减少损失，辽宁黑山禽流感事件导致了900多万只鸡宰杀，损失合计超过人民币一亿元，如果建立卫生防疫队伍一个人一年一万多，就能够将损失降到最低。人和自然关系是当经济发展到一定程度，人类知识水平提高到一定程度时所必须要面对的事情。到目前为止，中西部地区小城镇，甚至我们发达地区小城镇，都没有认真重视这种关系。这些年我们强调发展，强调增长，但是忽视了科学发展观中最重要一个内容，那就是全面可持续。太湖水的污染是一个教训，当然一两年之内可以解决。可是在广东，东江和西江水污染已经到Ⅱ级程度，江水已经不能喝了，河里的鱼都死了，生态环境破坏了，农业已经受到严重破坏，这种代价是非常惨重的。近年经常在一些报道中提到，一些村庄经济发展了，收入增长了，但是癌病患者一年比一年增加，这都是我们对自然环境不重视造成的沉重代价。所以实现全面可持续发展，要促进人与环境的协调，政府应该有作为。政府作为在于建立科学规划；严格限制某些产业的进入；实施严格产业搬迁政策；加大财力、物力投入。
当然在发展和环境之间确实也面临矛盾，这个矛盾是什么呢？发展中要面临选择，如果过早注重这个问题，那么代价就是不能发展。近年来中央提出节能减排政策，如果完全实现节能减排的话，中西部地区发展就会受到很大限制，将难以缩小与东部地区差距，但并不是没有解决问题办法，这就是在进行产业选择的时候，在进行产业结构调整的时候，政府可以更多地促进服务业发展，更多选择一些对环境污染较轻的产业发展，决不能以环境的严重破坏作为代价来换取发展。
（二）实现全面可持续发展，促进城乡公共卫生环境的根本改善。公共卫生环境改善是政府公共服务非常重要的一个项目。现在城市管理，重形象建设，不注重城市维护。我们许多基层政府可以把几百万的投资，去投到一个形象工程上，却不会花几十万去促进城市清洁卫生。以我到过的东部发达地区一个小城镇为例，这个镇每年财政收入八亿，镇中心一条河的两边都是垃圾，镇区内有一座山，是一个非常好的风景线，许多城市拿钱都换不过来的一座山，可是从山下往上走，满眼都是坟地，路两边都是垃圾。一个年财政收入八亿的小城镇，政府管理水平确实需要较大的改善。我在和当地政府官员交流时提到，清理垃圾并不需要多少钱，政府完全有能力把这件事情做好。政府雇几个农民工，一个月一千多块钱，一年几万块钱足够把环境卫生改善。沿着河道两边，政府花一点代价，去改造一下。可是很多政府并不愿意花这个钱，他们老盯在项目上，这确实需要转变管理观念。发达小城镇的公共卫生到了这种程度，就更不用说农村公共卫生环境，这也是我们小城镇政府官员需要反思的一个方面。现在无论在城市还是农村，好多地方的房子修得挺漂亮，但是公共卫生环境很糟糕，比如厕所里面都非常脏。我们中国选择形象，而很多发达国家选择卫生，他们城市并不一定多漂亮，但是很干净。我们农民随地吐痰，满口脏话，穿一身西服也很不协调，这是我们对现代化的理解，现代化是骨头里的现代化，骨头里的文明。因此公共卫生环境改善是政府管理的一个重要内容。政府管理水平的提高，很重要一点取决于政府对公共卫生环境改善的重视程度。
（三）贯彻中央节能减排政策，促进我国农村经济长期可持续发展。实际上节能减排，和保护耕地一样是目前我国所面临的一项长期国策。保护耕地，对大多数镇来讲，他都不缺耕地，但是如果全国每个镇耕地都在减少，粮食就成为一个大问题。节能减排也一样，节能减排并不是中国人提出的，节能减排国际上早已提出。最近报道，北极已经开始融化了，用不到几十年，北极将化成汪洋，看来这并不是危言耸听。所有的国家，无论是发达国家还是发展中国家，对中国提出了非常明确的节能减排要求。目前是中国工业高速增长期，同时带来大量的能耗，大量的二氧化碳排放，二氧化碳一旦达到突变的过程，会影响到全球的气候和环境变化，给人类带来灾难。在目前进行的有关国际谈判中，节能减排已经成为我国履行国际公约的一项重要义务。中央明确提出节能减排政策，不仅仅国有大中企业和大中城市要降低能耗，中小企业也提出了明确要求，这个力度不亚于当年对环境污染治理关闭十五小的要求，这对小城镇影响是巨大的。我国的小城镇在未来制定长期发展目标中，一定要把节能减排放在突出重要的位置，作为一个重要考核标准。小城镇在未来发展中，一定要促进产业结构不断升级，降低能耗；进一步重视农村清洁能源的生产和使用，促进我国农村经济长期可持续发展。在下一步开展的第二批全国小城镇发展改革试点中，我们也准备把节能减排作为重要的试点内容。
四、促进城乡统筹，实现小城镇的安定团结和社会和谐
城乡统筹是贯彻科学发展观一个重要的任务。中国的城市政府既管城市又管农村，这是和国外城市政府最大差别之一，小城镇也一样。所以理解小城镇的发展，千万不要理解为城镇镇区的发展，一定要把小城镇发展作为一个载体，推进和带动当地农村的发展。因此作为小城镇政府的负责人在理解城乡统筹时，要把农村发展作为自己义不容辞的责任，而且也是政府管理中一个重中之重的工作内容。由于时间的关系，我只是把在小城镇发展的城乡统筹问题作为要点来提出。
（一）在促进小城镇发展的措施中，一定不能重城轻乡。要把一定的公共资源和上级分配的资源直接服务于农村和农业的基础设施建设，要重点促进农村农业的发展。
（二）城乡统筹的实现，要重视农民工问题和外来人口问题。农民工问题有居住环境的问题，拖欠工资问题，劳动安全保障问题，基本生活和卫生状况问题，子女教育问题，建立公共医疗卫生体系问题等，这些都是非常重要的内容。
（三）要转换政府职能，改善政府形象，切实解决农民生活和就业所面临的问题。要切切实实把小城镇发展和农村的发展以及农民的发展结合在一起。要在小城镇政府管理的目标中，把促进农民的非农就业，提高农民的人均收入水平，作为政府公共服务的主要内容。
五、深入贯彻落实科学发展观思想，指导小城镇改革和发展
以科学发展观为指导，来促进小城镇改革和发展，核心问题是以改革为手段，全面落实科学发展观。国家发改委在2004年颁布了第一批小城镇发展改革试点单位，由小城镇发展中心来直接指导的，试点以来取得了积极的效果。今年我们和发改委有关司协调，准备开展第二批小城镇发展改革试点工作。本次发展改革试点工作主要包括以下内容：
（一）促进政府管理职能转换。按照以人为本原则，将政府管理职能向公共服务方向转换，完善各项公共服务措施。
（二）做好科学规划。规划变革势在必行。现在国内规划中的问题确实比较突出，大量的空间规划都是计划经济规划，计划经济规划不考虑资金来源，不考虑成本，不考虑市场因素，也不考虑政府职能，一拍脑袋就可以确定出未来人口，以及经济社会发展目标。实际上每项规划都应该与政府公共资源配置相挂钩，规划的落实也必须有相应政府公共资源作保障。以一个镇的人口规划为例，原来有3万人，现在规划到20万人，从3万人到20万人，如果要做成规划，现在问题就有很多，因为必须把这20万人发展目标落实到空间规划上，这样基础设施、公共服务配备等方面必须按照20万人规模进行配备，势必会增加政府负担，也会造成巨大浪费。比如去年我去的一个城市，修了一条环城公路，双向六车道，有绿化带以及特别好的路灯，但几乎没有汽车。路的两边都是没有开发的农村，修建这样的公路就是一种严重的资源浪费，规划目标做得越大，意味着公共资源配备就要越多，浪费也就越大。对一个镇的发展，应有一种科学又清醒的认识，在这个基础上，进行科学规划才有意义。通过科学规划，实现经济社会发展目标，这是我们改革试点另一个重要内容。
（三）进行节能减排的试点。我们将与发改委有关司局合作，从全国选择一部分节能减排试点镇，通过一些政策，来促进小城镇产业结构调整，发展清洁能源，降低能耗，减少污染排放。
（四）进行农民工的试点。主要是通过政府各项公共服务，改善农民工基本状况，这方面我们主要在发达地区实施。首先是在农民工相对集聚地区建立机构，对农民工进行管理。现在我们政府的各种管理机构主要是按照户籍人口来建立，实际上现在在一些农民工集聚地区，有必要针对外来人口建立一个比较合理的管理队伍，比如说派出所、居民街道委员会等。其次，改善农民工居住生活和公共服务状况，要落实财政的公共支出，改变财政资源只覆盖本地人的状况，使公共财政解决农民工社保、医疗、公共卫生、子女教育等问题。
（五）实施小城镇扶贫项目。通过小城镇作为载体，一方面实现人口转移，一方面加强农村公共服务，达到脱贫目的。
（六）实行土地置换。在保护耕地的基础上，通过土地置换，提高现有土地集约利用程度，这是我们第二期试点工作的一个方面。实行农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，通过农村集体建设用地退宅还田，置换城市建设用地，解决农村居民的住房改善和城市发展用地问题。
以上所讲的内容，是我们结合学习十七大精神，并根据我们多年进行小城镇发展改革试点工作，谈到的一些体会，十分粗浅，有不当的地方，请与会的同志多提宝贵意见。
