国家发改委小城镇中心主任 李铁
与崇礼县的干部接触了五六年了，目睹了近两年崇礼发生的天翻地覆的变化。一切缘于在上个世纪末对我们还是十分陌生的产业，如今都在逐渐的转变为现实。可以说滑雪产业带动了崇礼县经济和社会的全面发展，使崇礼从一个毫不知名的贫困城镇，居然开始设计自己未来的前途，梦想成为中国的“达沃斯”，听起来非常遥远，但是是不是遥不可及呢？归根结底，还是眼前脚下的路怎么走。
可预期的发展前景
崇礼的发展取决于两个条件，一是北京庞大的消费市场；二是崇礼独特的自然景观和气候条件。虽然，目前已经通过滑雪产业的带动，和交通区位的改善，把两个条件有机地结合在一起。但是如何进一步巩固现在的冬季旅游发展态势，扩展旅游资源容量，现在的规划和发展战略思路非常关键。
首先我们可以分析崇礼发展的外部条件，主要是北京的消费市场。北京的滑雪产业发展的规模远远超过了崇礼，每年上百万人的滑雪人次，为各滑雪场提供了充足的客源。其中绝大部分参与滑雪者受到收入能力和兴趣的制约，基本上一年只能随着单位的活动参加一到两次。他们的滑雪消费只是郊区旅游消费形式的一种。因此，即使看到了北京有如此庞大的滑雪旅游消费市场，其中绝大部分暂时还不能纳入崇礼的重要的旅游资源。因此我们要十分清醒地看到，北京的滑雪消费者只有其中的一少部分，对崇礼有着特殊的兴趣。两个条件来决定这部分人，一是收入的能力，二是滑雪的水平和兴趣。以这两个条件来判断，我们根据现在到崇礼来的滑雪人数，基本可以推断出大致的数量。按5个月雪期，周六日的客流量平均1000人，加上平时的客流在200-300人。现在的崇礼滑雪旅游人次也就是在10万人左右。而且其中绝大部分是重复流量。当然，滑雪旅游的一个重要特点是投资大，消费趋势长。所以这部分人带动了崇礼服务业以致于农业休闲旅游的发展。
滑雪旅游人数的增长趋势到底有多大，这一点在未来的发展规划中具有非常重要的作用。从近一两年万龙雪场客流量剧增的情况下，我们欣喜地看到，北京以及全国的滑雪市场已经稳步地提供了一批愿意来崇礼的滑雪爱好者，而且每年呈上升趋势。但是，会不会达到高速地增长，在十年期内能够达到百万人或至少50万人的数量。从我的判断来看，很难做得到。一方面国际和国内雪场的竞争，分散了一批滑雪爱好者。另一方面，宏观经济形势的波动和收入群体相对的分化，使得这些滑雪爱好者的数量只能是常规增长。这就意味着，再现有基础上翻番的可能性有，但是到了一定时期，滑雪旅游人口的上升就会出现边际递减阶段。那么规划10年内，来崇礼的滑雪人口在20万左右，就已经会对崇礼的发展带来巨大的效益。
以上判断只是根据现有的资源容量进行分析，因为毕竟崇礼的发展面临着两个瓶颈，水资源和基础设施的配套。前者决定了滑雪产业的可扩展规模，后者则决定了未来有多少投资商的进入。假定在这两个瓶颈问题在一定时间内得到解决，外部条件的变化就可以更加有利于崇礼旅游经济的发展。
分析外部条件变化的第二个因素，就是考虑到北京市冬季消费群体可能的扩张，当然要取决于我们能够给消费者提供什么。因为我们也要注意到，为什么在北京的滑雪人口会那么多，其实主要是这批滑雪人口和北京冬季的会议经济紧密地联系在一起。北京每年的11月份开始，进入了所有单位的年终总结时期。大部分经济实力较好的外企和国有单位，一般都选择郊区的度假中心，开展各种年终联欢活动，其间也包括圣诞节的庆祝。由于这一时间正好和冬季滑雪期吻合，所以也推动了北京郊区滑雪场的兴起。
北京郊区的消费旅游可能具备几个条件，一是一个半小时以内的车程半径；二是条件比较舒适功能齐全的度假村；三是各具特色的消费服务；四是比较好的自然景观。相对比照崇礼，路程虽然远了一个小时，但不是根本的问题。关键是中间两个条件目前急需改进。崇礼没有高档大规模的度假村，消费特点单一，这是不利因素。但是自然景观仍然可以说独具特点。如果我们把北京的会议经济作为这里刺激消费和拉动旅游需求的热点，可能崇礼的旅游潜力还会极大地迸发出来。我在和崇礼的干部交流的时候，反复讲到增加旅游内容的延展性，要争取把北京的会议经济吸引过来。这就要求继续改善投资，提高服务水平，提高投资的档次和增加功能的多样性。解决了这些问题，很难说崇礼未来的冬季旅游人口会是多少，滑雪旅游的人数也会大幅度增加。
第三个外部条件的变化，是旅游季节的延展性对于北京消费者的吸引力。北京市逆城市化现象最突出的特点就是消费的郊区化。在2个小时车程的半径内，周末旅游经济带来了郊区服务业的飞速发展，而且一年四季都处于旺盛时期。北京市民的春夏秋季的消费形式基本上集中在郊游、农家乐、采摘、爬山和度假村等内容上。北京市的周末经济和冬季会议经济不同的是，旅游消费人口基本以家庭为单元，同事和各种团体结伴而行。要求的服务也是追求物美价廉。在长假和学校暑假期间，北京市民的旅游半径可以扩展到内蒙古坝上地区。
针对北京市春夏秋季的旅游消费，可能崇礼还没有充分的应对措施。我们只是宣传了这里的四季景观，但是能够提供什么类型的多样化服务，还没有统筹规划。其实这里仍然蕴含着巨大的旅游资源，有足够的开发潜力。例如，我在和崇礼县干部交谈时，他们在评价地理区位时，把这里称作平原到坝上的过渡带。其实这里海拔已经在1200米以上，气候和自然景观与坝上基本一致。过去讲出了口外既是坝上。而北京人热衷于旅游的坝上地区，恰恰是一个重要的消费热点，因为坝上意味着没有炎热的夏季。说白了，这里除了没有蒙古包和大面积的草原，其实也就是坝上地区，关键是我们以什么样的形式来按照坝上的模式和北京市民的消费需求来打造新型的坝上旅游景观。只有这样，崇礼旅游的季节可以无限延长，旅游人口可以无限上升。未来的崇礼的旅游景观优势才可以得到充分发挥。
分析了以上三个外部条件，其实就是要求我们如何做好内功，从长远的战略眼光，来规划崇礼未来以旅游为龙头带动经济和社会发展的战略性思路。
政府现在该做些什么？
为什么要这样提出问题，这是我在地方调研上遇到的最普遍而且也是最复杂的事情。说普遍，就是大部分地方政府都要做事情，但是做什么，经常是随机和短期的行为。说复杂，就是急功近利，利益纠缠或者是政府越位的事情时有发生。我们看到这些年崇礼的各级干部们为了打造旅游品牌下了很大的力气，起到了很好的效果。但是按照我们的预期来看，当前这个时期尤为重要，因为战略和决策往往决定了我们未来的发展前途。举例来说，为什么亚布力和北大湖都是很好的滑雪旅游胜地，反而被崇礼后来居上。有客观因素，区位条件的差异。主观因素在哪里呢，在于品牌和观念以及管理。没有万龙滑雪场国际化的管理水平，崇礼的旅游业能否发展到今天，尚是一个未知数。对于崇礼县政府也是如此，只有把崇礼的政府行为提高到国际的管理水准，也就是按照中国“达沃斯”的目标来塑造崇礼形象，崇礼才有可能带来翻天覆地的变化。
要清醒客观地做好长远发展规划。 崇礼的规划就是要以旅游业发展为龙头，来带动全社会经济发展，农民收入水平的提高，全县的脱贫致富。规划的内容是什么？在我看来，首先要确定旅游保护区，把重点的适宜于发展冬季旅游和春夏秋季旅游的自然生态区域保护起来，严格限制其他产业的进入。为旅游的投资者和开发者留有足够的发展空间。前些天，我曾经了解到，县政府对于发展风电事业有较大的兴趣，因为可以带来GDP的增长和充足的税收。但是，如果在旅游区建立风电塔，势必造成旅游景观的破坏，还会形成旅游企业和电力企业之间扯不清的矛盾，互相争夺资源。也还会破坏了政府曾经和旅游投资企业签订的协议，毁坏了政府的形象，对未来的旅游投资者造成心理压力。因此在规划上要明确重点发展的产业，明确空间的保护区域，明确政府和企业的职责，明确政府未来可能的基础设施配备的条件。
要从现在开始提升城镇和旅游景区的发展品味。近几年，崇礼县城的房地产发展非常迅速，地价攀升，各种服务业的发展出现了繁荣的景象。即使在旅游景区附近的村落，农民也在旅游业中尝到了甜头，纷纷开办了农家乐的家庭旅游业和饭馆。由于投资者进入的门槛较低，使得城镇房地产发展缺少统一的规划和设计，城镇未来的形象和现在的发展势头形成了明显的反差。所谓旅游，就是在休闲中满足视觉和消费的不同的需求，城镇形象也是如此。所以从现在开始，政府应该从更高层次地要求，严格限制本地开发商的进入，吸引国内著名的品牌开发商开发，重塑崇礼城镇的立体景观。对于旅游景区内的房屋建设，也要进行规划和设计，鼓励北京等大城市来的小投资者和农民合股经营农家旅馆、餐饮业，让他们来主导房屋建设的品牌效应。
要搞好基础设施的配套服务。其实这方面崇礼县政府已经做的很好了，上级也给与了足够的支持。我们目睹了崇礼近年来基础设施配套的变化，从交通设施的改善，高速公路的修建，景区道路的建设和电力的供给，还有县城河道的改造等。是不是这些就够了呢，当然距离完善的服务，还有很大的差距，例如水的问题，排污设施的问题，还有城镇管理和垃圾清理的问题，等等。摆在县政府面前的基本都是项目审批和资金的困难。问题是要从规划入手来解决基础设施的配套问题。如果没有很好的规划，很有可能就会造成资源的浪费。因此，县政府应该在规划的基础上来确定基础设施项目的优先顺序，特别是要注意适度的规模。防止在基础设施建设后，维护成本的上升会带来财政的压力。
科学合理地确定发展目标。前些天和县里的干部交流过程中，了解到已经委托规划单位做了规划，规划的内容确实有些令我瞠目结舌。规划的县城人口20多万，规划的县城建成区面积为24平方公里。不知道这样的规划目标是县里的领导的个人意志，还是规划院盲目的设想，在我看来缺乏现实依据。首先，按照“达沃斯”的目标，也就是一个小镇的人口，就是庞大的人口进入计划和打造的品牌发生了矛盾。其次，对于旅游人口的增长缺少科学的判断。从国际上的经验看，旅游人口的特点是流动，所以热点旅游城市的人都不是很多。可能随着旅游人口的增多，可能会需要增加旅馆，但是到了淡季，旅馆就人去楼空，留下的只是管理人员。即使很多人在这里买房产，也是在冬季旅游短期居住所用，并不能成为常住人口，他们的消费行为也是短期的。就算是北京郊区的重点旅游小镇，当地人口也没有大量增加，除非城里房地产居住区规划到这里。因此，考虑到人口的增长主要是当地农民会有多少人进城。按照旅游区域就业人口增长的需要，还要把当地人口的居住和重点服务旅游的高档居住区在空间上分割开来。在现有县城人口两万的基础上，再增加一倍多一点，也就是理想的目标。县城的建成区面积，也最好限制在5-8平方公里为相对适宜。合理规划人口目标的好处就是不会导致基础设施投入的浪费。如果按照现在规划的人口和建成区面积来设计道路和各种基础设施，投资的数额和将来管理的费用都会成为财政的严重负担。这已经是国内很多县城规划失败的教训。
要及早地进行建设用地空间的储备。我国耕地占用的形势越来越严峻。按照现有的土地指标的分配办法，到了崇礼已经所剩无几。因此，县政府应该从现在起，未雨绸缪，做好建设用地储备工作。这里要说明的是三点意思。一是不能轻易地把土地出让给低层次的产业和开发商，要提高土地的利用率和土地的价值。二是要想尽各种办法，整理土地，腾出建设用地空间。可以采取挂钩的形式置换集体建设用地，还可以直接在集体建设用地上，采取长期租赁的方式，允许农民和城市居民合股开发。三是可以利用山地和坡地，进行建设用地开发，这样会减少耕地的占用。
要在做好发展规划的基础上制定产业发展规划。虽然已经确定了以旅游为龙头带动其他产业的全面发展，但是不等于排斥其他产业的进入。首先要明确限制什么样的产业不能进入，要确定限制企业的目录，例如污染严重的企业，和旅游业发展相冲突的企业等。其次要在县域范围内，非旅游开发区的中心镇，建立工业开发区，积极招商引资，发展劳动密集型产业，带动非农就业。再次是要围绕着旅游的配套服务，积极引进技术和人才，开展农业休闲旅游，发展特色农业。产业的规划最重要的内容是做好空间布局，在什么地方发展什么产业，要有明确的规定。
要把市场资源的开拓放手交给企业来做，政府不能越位。前一部分做的市场分析，对于政府的规划和引导投资者会发生作用。但是具体怎么吸引客流，发展什么样的旅游服务形式，这方面企业家考虑的比政府要清楚。政府千万不要自作主张，去号召甚至主动开办什么旅游服务形式。其实投资者一旦把资金投入进来，建成了度假村和各种服务设施，他自己会考虑到如何减少淡季，扩大旅游的需求，如何吸引旅游资源。历史的经验教训往往是政府搞什么失败什么，原因是政府角色是管理和服务。经营企业，如何运营是企业家的长项。可以试想，马来西亚的投资商打算投资几十个亿在这里，他当然会考虑如何使投资如何发挥效益。只是政府要及时解决他们需要公共服务的难题。
要加大对干部培训的力度，提高干部的素质。好的管理就会有好的服务，一定会带来好的收益。问题是管理团队的水平亟需提高。这方面我们应好好学习万龙管理团队的经验。因为现在崇礼县已经提出了走向国际化的目标，打造国际化的旅游城市。那现在我们就应该问一下自己，我们的团队水平达到了这个标准吗。举一个例子，前些天我问了一下县里某个部门的领导，是不是经常上网，他说没有时间。现在国务院总理那么忙，每天还要有一个小时的上网时间，我们一个县里的干部居然没有时间上网。实际上网络可以提供无限国际国内市场需求的信息，也会提供无数城市管理的好的经验。其实上网仅仅是一个很小的要求，但是反映出我们还没有完全适应如何打造崇礼的城镇品牌。反之看一下城镇的管理，与河道形成鲜明反差的是街道环境的脏乱差，垃圾污水在非主干道比比皆是。解决这个问题的办法有几条，一是招聘高学历人才，进入干部管理队伍。二是多出去看看，加强对国际和国内经验的学习。三是请专家讲课，加强对干部的教育培训。四是加大对电脑和网络的投入，要求所有的干部主动和国际国内接轨。
加强区域的旅游合作和协调。旅游是多元化多层次的消费服务体系。在张家口市域范围内，要了解旅游资源的配置，协调开发，提高旅游资源的配置系数。崇礼的发展要和赤城结合起来，那里的温泉条件得天独厚，就是投资水平低，管理水平低，档次上不去。如果崇礼开发了，势必会对赤城产生影响，开发那里的温泉资源，形成相互依托的合理配置，是可以共赢的结果。但是我比较担心的是恶性竞争，当地政府可能为了吸引投资，开始重复建设，导致资源的严重浪费，分散了旅游资源，影响了旅游品牌和规模的形成。这一点张家口市政府要及早协调和规划，形成互利发展，发挥各自旅游优势的大好局面。
崇礼的发展，还面临着许多问题，但是我认为当前解决以上问题，是当务之急。在此基础上，要抓紧根据发展的条件和制约因素，尽快地起草项目书，解决水资源短缺和基础设施投资资金及用地问题。以上的观点我们还要进一步整理，结合发展规划，详细地进行说明，有不当之处，敬请讨论和批评。
