中国农村城镇化可持续发展的战略选择
一 小城镇发展中存在的主要问题
1、 城镇布局与规划的问题。具体表现在：第一，空间规划混乱。许多小城镇大办工业小区、商贸区，大肆蚕食农田，环境污染严重；内部功能区混乱，工厂、住宅混杂。第二，小城镇数量多、规模小。第三，规划的整体协调性差。基础设施共享率低，低水平重复建设严重；区域内的城镇没有体系化，缺乏分工协作机制。第四，不同的规划之间相互脱节。一些地方建设规划、土地利用规划、社会经济发展规划之间互不衔接，导致规划的指导和规范作用无法发挥；有些地方对社会经济发展的速度预计不足，规划缺乏超前性，给后续建设带来很大难度；有的规划脱离实际，不考虑小城镇实际的财力，导致盲目的外延式发展。
2、 小城镇建设的资金问题。全国小城镇每年700亿～1000亿元的建设资金主要来自于土地收益和社会投资。目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放8个月至1年的短期房地产项目贷款10多亿元外，能够支持公用基础设施建设的中长期信贷资金几乎得不到银行的支持。不仅如此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的税收不能用于城镇基础设施建设，另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出，严重制约了小城镇的建设和发展。这也是导致小城镇公用基础设施匮乏的重要原因。
3、 土地管理的问题。首先，现行土地制度对小城镇发展的制约。表现在：
(1) 现行制度是公平有余，效率不足，严重削弱了农业劳动力向小城镇转移的“推力”
(2)土地产权制度既不完整又很模糊，既不利于农业的稳定发展，又造成了乡镇企业和小城镇的规模效益和聚集效益难以形成，它们共同制约着小城镇的健康发展；土地使用制度与流转制度市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起到基础性作用，大大减弱了市场化力量对小城镇发展的推动作用；土地制度缺乏规范化的法律保障，在法律制度上制约了小城镇的健康发展。其次，在小城镇土地利用方面，片面强调以地生财，建设用地盲目扩张现象严重，占用耕地过多；与此同时，小城镇建设用地粗放利用，土地利用空间结构不合理，集约化程度很低。第三，土地规划与其它规划的衔接差。小城镇发展规划是一个综合规划，它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划必须相互协调、相互衔接。然而，在实际操作中，这些规划之间不但协调性差，而且也没有衔接好。第四，进镇农民承包地的流转问题。第五，土地置换政策。表现在一是置换的范围不明确，哪些单位和个人用地可以置换；哪些土地不可以置换，目前的政治规定相当含糊，各地做法也不统一；二是置换的内涵不明确；三是置换的程序不清楚；四是土地置换后的产权界定问题；五是指标置换的有偿使用标准不规范。第六，土地收益分配政策。一是新增建设用地的土地有偿使用费留成比例不合理；二是土地出让金等有偿使用收益只可用于城市的基础设施建设，没有留给镇级财政；三是耕地开垦费、闲置土地费等收益分配问题。
4、 户籍管理制度的问题。1997年公安部出台的关于户籍制度改革的政策，只限于少数试点镇。从全国来看，户籍制度改革基本没有启动。传统的环境制度导致小城镇流动人口进城务工、回村居住、以工为主、亦工亦农的“两栖”生存方式。这些流动人口虽然职业已经转变，但是没有实现空间上的迁移。现行法律要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅要失去他们实际上已经占有并受益的土地产权，而且，由于国家的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言还意味着失去生存保障，制约了农民进镇积极性的发挥。 5
5、 行政管理体制的问题。首先，部分小城镇行政建制与其规模不相适应，机构臃肿，普遍超编；其次，由于条块分割，上级政府部门在镇的大量派出机构切割了镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理；第三，政企不分现象比较严重；第四，小城镇内部区划不合理。上述问题的解决是一个复杂的系统工程，树立可持续发展的理念，以区域之力对小城镇进行综合整理是促进农村城镇化健康发展的战略选择。
二 小城镇整理的形势判断及分类指导 城镇整理或称为城镇再开发(Urban Redevelopment)
最早源起于农业革命向工业革命转折时期的英国，由于经济的持续发展、社会、政治、文化的巨变以及国际地缘格局的重构等，加上产业结构调整和生产生活方式的变革，在农业社会诞生的城镇已不能适应工业革命的新形势，因此，必须及时对城镇的体系结构、空间结构、规模结构、经济结构、社会结构、政治结构等进行全方位的结构调整和功能优化，治理各种城市问题，提高城市素质和综合竞争力。1666年的伦敦大火使13200多所低矮破旧的木板房屋化为灰烬，英政府下决心进行城镇整理，并为此专门成立了“改善委员会”，由此拉开了17～18世纪英国首次大规模的城镇整理运动。随后在一个多世纪的时间里整个西欧的大小城镇都经历了一场更新巨变。第二次全球性城镇整理运动始于二次大战以后，英国从20世纪60年代开始出现全面的经济衰退，就业岗位急剧减少，失业人数急剧上升，产生了一系列的城镇问题。英政府认为城市功能的衰落是造成大量失业的根本原因，于是发动了英国历史上第二次大规模的城镇整理运动。从西方城镇整理历史，可以得出以下结论：(1)城镇整理是一种大规模的国家战略行为；(2)城镇整理顺应了城市不断高级化发展的客观规律；(3)城镇整理是一种刺激经济增长的有效手段；(4)城镇的大规模整理总是发生在社会、经济大转型的转折时期。我国的城镇整理自解放初开始一直在进行，但与国外情况不同的是，城镇整理仅以旧城更新改造为主，同时，我国的城镇整理主要在大中城市中进行，而农村小城镇建设主要是继续发展新镇、撤乡并镇和扩展旧城镇，对小城镇整理关心不够，十分普遍的农村小城镇问题已成为阻碍农村城镇化可持续发展的重大问题。
1、对我国农村城镇整理的形势判断。首先，目前我国的农村小城镇问题十分突出，已严重制约我国农村城市化的可持续发展，也影响我国的整体城市化进程。中共中央、国务院于2000年7月《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，治理小城镇存在的大量问题已成当务之急，并且是一项长期的任务。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。其次，随经济全球化背景下的新经济的出现，以及地区经济一体化不断深入，全球范围内出现了流动空间与地方空间的分化，为确保地方空间的不脱落，首先必须对内部结构进行调整与优化，形成一种秩序化的空间，然后与全球流动空间联接，使地方经济融入全球经济中。地方空间结构重组要求对现有小城镇进行再开发。第三，我国经济正处于转型期。首先是由短缺经济转型为过剩经济；其次是由农村经济主流转入城市经济主流，进入新的“城市世纪”；第三是由地方经济过渡到全球经济。这些环境条件的剧变，迫切要求城镇的物质和功能进行更新，以促进城镇与区域的和谐发展。第四，我国农村乡镇企业正进入第二次创业阶段。扩大规模、调整结构、加强积聚是农村工业发展的必然趋势。尽快更新小城镇基础设施，提高服务水平和完善城镇功能，是乡镇工业实现第二次创业的基本要求。基于以上判断，我国农村小城镇整理已是当务之急，是促进我国农村城镇化可持续发展的一大战略抉择。
农村小城镇整理的类型与途径。小城镇的整理应当从两个层面实施。第一层面是从区域的角度构建区域内城镇间及城镇与区域间的新型秩序；第二层面是小城镇内部的物质更新、功能更新和结构更新，小城镇性质不同，整理途径也不同，根据小城镇的类型区划进行整理的分类指导，可以防止盲目性。(1)以区域为背景的小城镇整理。城镇体系结构整理，首先应形成合理的规模体系；其次应形成合理的空间体系；第三是构建合理的产业体系。县域内小城镇的产业体系构造可选择两种策略：一是构建产业内合理的分工体系，使县域形成一个单一产业的强势集聚综合体。二是形成产业间有序的分工体系，使县域各镇形成各具特色的产业优势。对城镇—区域关系整理，实现区域协同的城乡一体化是城镇—区域关系进化的目标。为此，小城镇和腹地间应加强产业结构调整的连锁度，成为农业产业化的基本地域单元。(2)以发展趋势为背景的小城镇整理。衰落型城镇的整理。确定衰落的根源，以大区域为背景，重新确定其发展方向，果断调整功能结构。功能转型是这类城镇再开发成功的关键。少数城镇的衰落是历史必然（如山区矿业镇），此类小城镇则应妥善疏导人员、转移资产，重新调整行政区划，尽快消除城镇衰亡的负面效应。成长型城镇的整理。确定成长的动因，尽快建立起新的主导产业和产业体系，高起点规划城镇空间，制定合理的人口政策和产业发展政策。妥善处理与相邻城镇间的竞争关系，搞好内部社区建设。(3)以区域城镇化为背景的城镇整理。灰色区域城镇整理。McGee提出的灰色区域(Desa-Kota Region)理论对解释发展中国家特殊的城镇化过程作了有益的尝试。灰色区域实质是一类急剧变动的农村地域，城镇更新时刻都在发生。重点是做好产业发展战略规划、空间发展战略规划，确定与大城市连接的方式与途径，为大城市的产业扩散确定统一的功能区，目标是促进大城市或城市群形成都市连绵区和全球城市。点状区域的城镇整理。在区域经济发展的边缘地域里，存在大量以单个城镇为核心组织的经济单元。这类小城镇更新的重点是强化城镇的经济、行政、文化的核心地位，促进城镇与区域的和谐，注意与周边城镇的分工与协调，突出经济特色，加大与上一级区域中心的联系，构建起外向型通道，防止封闭发展而导致与区域中心和主流空间脱落。(4)环境突变背景下的城镇整理。区位变异型城镇的整理。区位变异对城镇发展来说要么是机遇，要么是灾难。但无论如何都需要在功能、结构等方面对小城镇实施更新，以适应新的区位条件。最常见的区位变异是交通路网的变化造成的。交通线过境时，小城镇的空间布局需重新规划，区域城镇体系的空间结构需重新调整；小城镇的产业构成不应仅仅立足于地方区域，必须构建起外向型产业体系，重新确定与沿线相邻城镇的分工与合作。相反，若失去了良好的交通区位，原有的市场空间被袭夺则是必然的，重新调整产业发展方向并调整城镇功能结构，是谋求可持续发展的前提。功能变异型的城镇整理。引起小城镇功能变异的因素主要有三种：一是新资源的开发；二是大型建设项目落户；三是地方行政中心的搬迁。功能变异实质上已经指明了城镇新的主导产业及相关产业链的发展方向，相应地，物质更新及土地利用调整都是以主导产业为依据的。
三 小城镇整理的对策
1、 从战略的高度，将农村小城镇整理列入农村小城镇建设的主题。自20世纪80年代以来，我国一直将发展农村小城镇作为一项国家发展策略。尽管学术界对此有争论，但国家一直坚持这一政策，尤其到“九五”、“十五”期间，更将其上升到战略地位。针对我国农村城镇化过程中出现的不可持续发展问题，中共中央、国务院于2000年7月制订了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这份《意见》实质上对农村小城镇的再开发提出了战略要求。
2、 加强规划，科学整理。科学的规划具有预见未来的任务，能预测城镇生态成长的一般规律。对不同周期规划意图的实施，实质上就是在不断进行城市更新工作。加强农村小城镇体系规划和小城镇总体规划，以战略的眼光，把握宏观经济态势，确定城镇再开发方向。
3、 适当运用国家干预手段。目前我国对小城镇发展采取的是自由化政策，鼓励“城市经营”有加，国家监管不足。市场行为是趋利的，城镇建设是一个系统工程，二者不能在目标上达成完全耦合。在规模控制、土地利用、重点发展镇的确定、衰落镇的淘汰、可持续发展战略的确定等方面显然需要国家干预。
4、 确定与区域力量相宜的小城镇整理序列。小城镇再开发应根据国民经济的战略部署确定实施序列。第一层次应是县域内的首位镇；第二层次是重点镇；第三层次是一般建制镇。在区域层次上，首先是大城市周边的卫星镇及沿海地区的重点镇，然后是中西部地区的重点镇。
5、 多途径筹措小城镇建设资金。首先要作好小城镇经营，尤其要大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程；其次，从政策上鼓励企、事业单位、民营企业、外资企业和个人投资建设小城镇；第三，加大地方财政拨款。要坚持改变过多地将有限的财政资金投向经营性项目而忽视基础设施建设的做法；第四，加大国家各级财政对小城镇建设的投入。通过国家外围建设资金的投入带动民间和社会生产经营性资金的投入。在未来几年中，国家对农网改造、交通建设、广播电视、通讯等基础设施建设方面将加大投入力度。第五，金融部门要把小城镇建设作为信贷政策和信贷资金支持的重点之一，以人民银行为主体，引导商业银行、城乡信用社把更多的资金投向小城镇建设。第六，制定优惠政策，支持乡镇企业投资建设小城镇，鼓励大型企业集团投资建设小城镇。
6、 促进非农产业向小城镇集中。要运用财政、金融、税收、产业政策、土地政策和户籍政策等调控措施，促进乡镇企业逐步向小城镇集中。为此，需要对小城镇的内部和外部经营环境进行优化整合。帮助乡镇企业建立对外营销网络、引进外部资金、引荐合作伙伴、调研市场信息等是营造良好外部经营环境的主要任务。在小城镇内部合理布局工业区，实施优惠的土地、税收等政策，加大基础设施投入力度，同时在内部形成良好的机制，吸引乡镇企业向小城镇集中。
7、 完善小城镇的政府管理机制。首先要加强小城镇的政权建设。浦善新认为应根据实际发展水平的需要赋予小城镇必要的经济和行政管理权根，明确划分镇政府与上级政府的事权，按照分税制原则建立新型的财政分配关系，转变政府职能，精简机构，裁减人员，将有限的资金用于小城镇建设。对达到一定规模的小城镇要及时设市，并相应地调整行政区划。
8、 加快小城镇户籍制度改革。彻底改变城乡分离的户籍管理模式。目前，公安系统的人口统计中已取消了城镇非农业人口的统计，只保留了暂住人口和流动人口的统计，说明城乡统管的户籍管理模式开始实施，但真正落实到管理层面还需要一个过程。对在小城镇落户的农民，应给予原住居民同等待遇和同样的发展机会，差别待遇和歧视政策不可能促进小城镇的发展与壮大。
