小城镇发展与中国现代化

中央财经领导小组办公室副主任 陈锡文

    当前，我们要应对全球金融危机，使中国保持持续快速的增长，以实现到2020年建成全面小康社会，到2050年实现基本现代化宏伟目标。这次金融危机不仅暴露出我国经济结构存在的问题，也迫使我们对已有的发展历程、发展方式进行反思。我们需要认真思考，过

去30年发展过程中，我国的小城镇有没有起到它应有的作用。

一、中国不可以完全复制西方国家现代化道路，要高度重视小城镇的作用

　　美国、日本、欧洲的现代化模式，确实有很多东西值得我们借鉴和学习。但是由于国情不同以及工业化、现代化进程的时代背景不同，人家走过的道路，未见得就是中国要走的路;人家实现的目标未见得就是中国要实现的目标。无论是中国的社会性质，还是现实人们的价值认识，都不能按照西方走过的路再走。更何况已经实现了现代化的欧洲、美国、日本，它们的发展过程中还有特定的时代背景。小城镇问题应当在中国引起特别的重视。它对于改变中国的经济发展方式，改变中国的经济结构都具有特别重大的意义。从全球的发展看，工业化、现代化、城镇化几乎是每个国家都在追求的目标和理念。但真正实现了现代化的国家有多少?特别是在人口众多的大国中实现了工业化的国家有多少?据专家统计，迄今为止，全球人口超过67亿，但人口超过1亿的国家全球只有11个，亚洲有6个，中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉、日本。日本相对实现了现代化，其人口数量在亚洲居中下。南北美洲有3个国家超过1亿，美国、巴西、墨西哥，也只有美国实现了现代化。欧洲只有一个俄罗斯，没有实现现代化。非洲也有一个尼日利亚，它更没有实现现代化。中国实现现代化比大多数欧洲国家难得多。我国过去10年中新增人口就超过了8000万人，超过德国的总人口。中国实现现代化过程中，一定有许多独特的问题，需要认真考虑。

　　二、中国现代化要求促进经济和人口布局的调整，这需要充分发展小城镇

　　金融危机之后，为什么我们强调继续不放松扩大外需，同时坚决把解决外需的基点放在扩大内需上?这与我国经济和人口的布局直接有关。

　　要促进生产力布局的调整，实现经济向内转，向下沉降。目前我国经济发展方式，一是过度依靠外需;二是主要集中在沿海发达地区。如果把经济发展基点真正放在扩大内需上，一定面临生产力布局大的调整，也就是经济向内转，向下沉降，才能使经济发展呈现出一种更加均衡的态势。

　　要改变偏重大城市的发展思路，重视中小城市和小城镇发展。在生产力布局调整过程中，中小城市、小城镇面临更加艰巨的任务。国家第十个五年计划的建议中，明确地提到中国的城镇化一定要走出一条大中小城市和小城镇相结合的中国特色城镇化道路。至今8年多过去了，理论界一直对大城镇和小城镇的问题有争论。实际工作中，由于我国中小城市发展不充分，使城镇化进程步履更加艰难。只注重发展大城市，农民就很难转化为市民。所以，要把小城镇发展问题提到整个经济社会发展的转变发展方式，优化经济结构，实现持续发展的高度来提。

　　我国城镇化布局既要借鉴国外经验，更要重视我们的实际情况。很多人讲经济布局时提到美国。美国经济和人口布局主要是分布在海岸线200公里以内的地区，这是由美国地形三面环海决定的。其城市、经济、人口布局分布在离海岸线以内的200公里地区，这种城镇化布局对促成美国经济的快速现代化起了很大的作用。但中国的人口比美国多10亿，再给美国增加10亿的人口，它的经济和人口布局决不会是这样。我们的经济如何布局，要学习美国经验，但更要根据自己的情况。也有人提出韩国和日本的模式。但是韩国连1亿人都不到，中国的人口是日本的10倍。所以，他们的城市化模式和中国没有可比性。

　　中国的现实情况要求我们高度重视小城镇发展。2008年，国家统计局公布我国的城市化率为45.6%到45.7%，但因为将大量农村户籍人口统计到了城镇人口中，这个数字是有水分的。实际上，这些农村户籍人口并没有真正的融入城市转变为市民。怎样将他们转变为城市市民，是对我国今后经济社会发展的严峻考验。更不用说还有更多的农民要在城市现代化中变成市民，这是一个世界级的难题，任何国家没有面对过的难题，中国只有靠自己的独创才能解决好。专家认为，2030年中国的总人口将达到15亿，我个人的判断，到2030年前后中国的城镇化率将达到70%。城镇人口将超过10.5亿，即便如此在农村的人口还有4.5亿。要想通过500万、1000万、2000万人口的大城市来解决农民转变市民的问题，超出了我们的能力。如果再不意识到这一点，不去主动调整城市的功能定位，不去主动积极地发展小城镇，形成一个合理的城镇体系，总有一天，我们的发展将会从目前的外部挑战转变成内生性问题。

　　三、如何在中国现代化进程中推进小城镇发展

　　经过30年的改革和发展，中国的经济社会出现了不少新的阶段性特征。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对当前中国社会经济发展做出了精辟性的概括，即三个进入。从总体上看，我国已经进入以工促农，以城带乡的发展阶段;已经进入了加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻;进入了要着力改变城乡二元结构，实现城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这三句话，不单单是形容农业和农村，而是形容整个社会发展的改变。第一次提出统筹城乡的概念是在党的十六大报告中作为解决三农问题的根本途径提出的。从十六大召开到现在已过去6年多了，对于统筹城乡发展的认识还有不同。统筹城乡必须实行“以工促农，以城带乡”、“多予、少取、放活”的方针促进经济社会发展，这是当前迫切需要解决的问题。

　　第一，必须要有一个城乡统筹的规划。我们之所以会形成非常不均衡的经济和人口布局，与我国缺乏高层次、长眼光的发展规划有关，也与过去的体制有关。如果31个省市自治区只考虑自己的事情，绝形不成中国合理的经济和人口布局。因此，一定要在国家层面、民主的现代化层面统筹规划，才能真正实现中国经济和人口的合理布局。

　　第二，需加快体制改革步伐，形成长远的可持续发展的经济增长格局。经济布局不合理，一定带来人口布局不合理。从长远来看，要通过国家的发展规划来解决。在城市发展的同时，乡村发展要加快。只有这样才能使经济、人口、劳动力布局符合中国的国情和发展需要。

　　第三，要把实现基本公共服务均等化的重点放在农村。党的十七届六中全会提出，要实现基本公共服务均等化。中国城镇化进程的特殊性决定了中国在相当长时间内必须坚持城镇化和新农村建设并行推进，因为城市不可能短期内吸收这么多农民。胡锦涛总书记在2007年的经济工作会议上提出城镇化和新农村建设要“双轮”驱动。这个过程中要很好地贯彻落实基础设施和公共事业向农村的延伸，这能够避免农民为了享受更好的公共服务过多向大城市迁移。整体来讲，只有实现整个国家的公共服务均等化，才能实现人口的合理布局。

　　第四，中国的城镇化不能伤及农业、农村、农民，而要给农业、农村、农民的发展创造更多的机会。城市的发展、工业的发展不可能不占用土地，关键是怎样保持农业的

发展，怎样保护农民的权益。2008年，我国耕地面积是18.25亿亩，相比1996年已经减少了1.2亿多亩。中国现在31个省市自治区中耕地面积超过1亿亩的只有4个(黑龙江、内蒙、山东、河南)。也就是说，在过去12年的发展中丢掉了河南省一个省的耕地，而河南省一年能打1000亿斤粮食。如此的发展模式也在提醒我们，中国的耕地到底要不要保护。前一段互联网上专家们也在讨论，各种意见都有。作为学术讨论是可以的，但从13亿多人过日子的角度看，要有非常清醒的认识。

　　现在18.25亿亩土地已经无法保障我们今天的生活，更不要说明天的生活。目前我国加上南方的复种指数，一年的农作物播种面积是23亿亩，粮食生产只是利用其中的16亿亩。我们现在采取“粮食直补、农机补贴”等措施就是为了让农民在利益的杠杆驱动下使粮食播种面积不低于16亿亩。

　　为什么要16亿亩呢?我国粮食亩产一年只有600多斤。我们过日子一年没有1万亿斤粮食过不去。也就是说要想打1万亿斤粮食必须要保证16亿亩的播种面积，剩下的7亿亩播种面积才是种植油料和棉花等。我们能够维持今天这样的生活质量，实际上很多农产品进口量是在不断的增加。去年我们进口大豆，超过了3700万吨，自己才产1700万吨，也就是说2/3以上大豆要靠进口。进口了3700多万吨的大豆，拿它来榨油最多只能榨出750万吨油，我们自己生产植物油不到1000万吨，而消费植物油已经超过2700万吨，除了进口大豆，还进口800多万吨的植物油。去年肉价、油价上涨，原因就在于大豆和油脂是国际市场在定价。

　　工业化、城市化的推进，尤其要考虑不伤及农业、农民和农村。对农民来说，改革发展到现在已30年了，农民人均收入自己和自己比也非常了不起。1978年农民纯收入134元，到了2008年达到了4761元;城镇居民收入1978年343元，2008年15781元。但按城乡收入倍率算，30年前城乡居民之间收入差距1∶2.57，而2008年已经达到1∶3.31。这说明改革开放30年来，城乡居民收入差距不仅没有减少，反而扩大。由此可见，切实增加如此数量巨大的农民收入确实不是一件小事。

　　党的十七届三中全会总结了改革开放30年取得的成就后，分析了当前三农问题用了三句话：农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。我们要把解决好三农问题作为全党工作的重中之重，认真贯彻落实好十七届三中全会提出的精神，推进城镇化的过程中要逐步让农民受益。