中国小城镇的发展历程

中农兴业信息咨询中心 张正义

　　改革开放以来，中国农村的小城镇得到了长足的发展，已经成为农村经济社会发展与现代化的重要组成部分。在这里，所谓小城镇主要是指建制镇。据全国农业普查办公室统计，1978年以来，农村中乡的个数逐年减少，镇的个数逐年增加，镇区也获得了一定规模的发展，乡镇一体化水平提高。截至1996年末，全国农村有镇(不包括城关镇)16124个。占全国乡镇总数的37．4％；每个镇镇区平均占地面积2．42平方公里，平均总人口4520人，平均非农业人口2072人；镇区非农业人口占总人口的45．8％。而且，农村小城镇的经济基础也有了可观的改善，到1996年末，全国镇区企业总数为538512个，平均每个镇有镇区企业33．4个，全国镇区企业从业人员20092248人，平均每镇1246人。其中，镇区国有企业数占7．4％，其从业人员占总从业人员数的21．3％；集体企业数占镇区企业总数的37．1％，其从业人员占总从业人员数的56．4％；私营企业数占总企业数的46．6％，其从业人员占总从业人员数的0．85％；联营企业数占总企业敷的7％，其从业人员占总从业人员数的4．5％；外商企业数占总企业数的0.6％，其从业人员数占总从业人员数的2．2％；港澳台企业数占总企业数的1．3％，其从业人员占总从业人员数的4．8％。目前，全国有近2亿人口生活在建制镇中，占农村总人口的l／4强。中国农村小城镇的发展提高了农民的生活环境和质量，也为中国农村城市化提供了宝贵的经验。
　　一、小城镇的形成概况
　　中国小城镇的形成，是商品生产和商品交换日益发展的产物。它的发展，经历了漫长的历史过程。早在原始社会末期，中国就有了小城镇的萌芽。进入奴隶社会后，小城镇正式出现和兴起。到了封建社会。随着商品经济的进一步发展，中国的小城镇不断增多，并涌现出一大批小城市，甚至大中城市。从16世纪中叶起，在一些商品经济发达的地区，出现了资本主义的萌芽。小城镇和大中城市进入兴盛时期。民族资本主义工商业和银行的出现，大大地促进了小城镇的繁荣，形成了景德镇、佛山镇、朱仙镇、武汉三镇等一批中外闻名的城镇。据统计，清末全国已有两千多个县级小城镇。但由于1840年鸦片战争和帝国主义的侵入，小城镇尤其是城市经济处于半殖民地化的状况，因而转入衰败时期。一般来说，中国的小城镇，在长期的发展中，由于生产关系落后，商品经济不发达，规模都很小。
    解放前，中国的小城镇基本上仍然依附于农业．属于自然经济体系，而且绝大多数的小城镇不仅没有现代工业，而且连手工业和商业也欠发达。手工业的数量不多，在整个农村经济中所占比重也很小，基本上限于为当地农村服务的小农具和简单日常消费品生产领域，工艺简单，工具落后，其从业人员多数是依“祖传技艺”进行生产的个体手工业者，难于扩大再生产。与此同时，小城镇中的商业市场相当窄小，交易设施简陋，交易方式落后，贸易额很小。
    建国后，中国小城镇随着社会主义生产关系的建立和生产力的解放，一度出现了兴旺发达的景象。不少的小城镇由衰落转向兴盛繁荣。但是．从20世纪50年代中期到60年代初期，在私人资本主义工商业的社会主义改造中，由于合并过急、过快，商品流通受到影响，给人民生活带来不便，又加上“政社合一”，一大批小城镇建制被撤销。手工业者和商贩被下放农村，小城镇处于无人管理、店铺关门、经济萧条的状态。尤其是60年代后期。在“左”倾思想的影响下，小城镇被当做资本主义活动猖獗的地方而受到打击，小城镇经济因此失去活力。从70年代开始，特别是党的十一届三中全会以后，随着乡镇工业的发展，商品经济的活跃，小城镇出现了新的生机。现在全国大多数小城镇都有自己的工业及相应的商业服务网点和公用设施，正吸引着周围的农民，成为当地的政治、经济和文化中心、科技中心、信息中心。与过去相比，小城镇已在性质上发生重要变化。
　　二、城乡分割状态下的小城镇
　　改革开放以前，中国的发展战略是国家主导的重工业优先原则．在推行这种工业化模式的过程中，为了保证大中城市的工业发展获得足够的积累，自20世纪50年代开始。国家制定了一系列把城乡分割开来的制度，如户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度、社会福利保障制度等，把农业人口与非农业人口的区分变成了一种严格的制度安排。
    1．在户籍制度方面
    1958年1月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户籍登记条例》，该条例对农业人口进城作出了种种强制性的限制，基本上堵塞了农村入口进城的道路，关起了城市大门。户籍制度的实施，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍管理制度和城乡二元社会结构的形成。
    2．在粮油供应制度方面
    1953年，全国实行粮油统购统销政策，从此开始了粮油计划供应制度。这一制度原则地规定了国家只负责城市非农业人口的粮油供应，不负责农业人口的粮油供应。1955年8月，国务院发布《市镇粮油定量供应暂行办法》，统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮油供应证。居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家加强了对粮食市场的管理。
    3．在城市就业制度方面
    自50年代初开始实行的劳动用工制度，原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，并且不允许农村人口进城寻找职业。1957年12月，国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流人城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城  意秘工矿区找工作。该《规定》甚至要求需要临时工的单位只能在当地城市中招用。
    4．在社会福利制度方面
    早在1951年2月，政务院就发布了《劳动保险条例》。该条例详细规定了城市国有企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费休养与疗养待遇、职工退休(职)后的养老金待遇、女职工的产假及独生子女保健待遇、职工伤残后的救济金待遇以及职工死亡后的丧葬、抚恤待遇等。20世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证城市人口可享有名目繁多的各种补贴，在业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。
    5．在农村小城镇建设方面
　　由于受20世纪60年代初期农业自然灾害的影响，国家采取了压缩城镇人口、减少市镇数量的措施。1962年中共中央、国务院发布了《关于当前城市若干问题的指示》，要求审查和撤销不符合标准的建制镇。1963年，中共中央、国务院发布了《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，对建制镇进行整顿压缩。
　　由上所述可见，造成城乡分割的各项具体制度都是相互关联、密切配合而共同发挥作用的。户籍管理体制是实施其他各项制度的前提和基础，后几项制度的相继实施，加剧了城乡二元社会结构的分化。各项制度结合在一起。使城乡生产要素相对分割，最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制，和以传统农业和集体经济为主要特  征的农村经济体制，使城乡人口比例严重失调，大量农业剩余劳动力滞留在土地上。无法平等地进入工业化、城市化和现代化的进程。尽管在改革之后，农村经济得到了迅速的发展。但僵化的户籍制度依旧在起作用，对这一制度的改革只能一点一点地突破。城乡二元经济社会结构的结构融合过程因此变得十分缓慢。
　　20世纪90年代以来。随着中国改革开放的深入和市场经济的发展，广大农民发展生产力的积极性空前高涨，大批农民进人小城镇，发展乡镇工业，兴办第三产业，冲击了传统蔫后的小城镇的建设格局，并且在适应小城镇建设与发展的需要的过程中，形成了统—组织、综合开发的新格局。其主要内容：一是把小城镇分散的建设组织起来，逐步过渡到由当地的社会化服务组织按照农民的意愿进行建设；二是把小城镇的基础设施建设，按照有偿使用的原则和市场经济发展的需要，逐步过渡到农民个人、集体、国家多方位投资开发和经营，使小城镇基础设施成为商品进入市场，使基础设施的投资者成为商品的经营者；三是发展小城镇的房地产业，在小城镇建设商品房以满足进镇农民的需要，并逐步实行综合开发，配套建设。这样，就使小城镇的整体建设与小城镇的经济发展逐步协调起来。
　　三、农村城市化过程中的小城镇
　　建国以来的50年农村城市化历史说明，当代的农村城市化发轫于城市工业的扩张，城市工业的拉力与农村落后生活的推力，是农村人口流入城市的关键。建国以后，中国模仿原苏联的国家工业化模式，重点在大中城市尤其是大城市中发展工业，并以从农业中过度提取资源的方式，积累了大量城市工业建设资金，并在相当短的时间内建成了较为完整的国家工业体系。因此．国家一方面通过对已有的资本主义工商业和个体手工业进行改造，使其成为公私合营工业和集体所有制工业，另一方面大力兴办全民所有制工业，并于1956年使全国工业总产值首次超过农业总产值，占工农业总产值的51．3％。也正是在这一时期，因急剧增长的城市工业发展的需要，国家用行政手段按计划从农村征调大量的农业劳动力进入城市，并在政策上允许农民自发地进入城镇就业，城市人口占全国总人口的比重到1960年为止也因此由1949年的10．6％一下子提高到20．7％。虽然其中包括城市人口的自然增长部分，但这一部分所占比例并不很大。后因“大跃进”失利，国家被迫对国民经济进行调整．经济发展速度放慢。此时城市工业体系也基本建成，开始走向内涵型发展的道路，因而城市自身增长的劳动力已能满足工业发展的需求，无须再从农村调入。从1958年起，国家开始限制农村人口自由流人城市，于是城市开始走向自我封闭式的独立发展之路。20世纪60年代初的自然灾害和经济困难，迫使国家为了减轻城市人口的压力，用精简的办法将大批城市职工遣返农村。“文化大革命”开始以后，又有大量的城市知识青年到农村插队落户，再加上被下放到农村劳动的国家机关干部，大约共有6000万城市人口返流到农村，出现人为的逆城市化现象。到1978年，中国城市人口占全国总人口的比重由1960年的20．7％。下降到15．9％。从此，农村人口除个别外，就很少有机会再转变为城市人口，农村城市化处于停滞阶段。
    党的十一届三中全会以后，由于乡镇企业的蓬勃兴起，农村城市化出现了新的转机。与以往不相同的是，这一次的农村城市化已不完全靠城市工业的外力拉动，还包括农村经济发展和农村工业化的双重推动。农村人口也不主要是流入已有的城市，而是以在农村社区内兴建或扩建小城镇的方式而实现自我城市化。或者说，不是由城市带动农村来实现农村城市化而是由农村自己生出农村城市化的动力，因而具有极强的内生性特点。通常，农村城市化是由两种因素共同促成的：一是城市工业的快速增长使城市人口无法满足它对劳动力的需求，因而必须从农村吸收一定量的劳动人口人城参加工作；二是农业生产必须发展到足以使更多的农业劳动力脱离农业生产过程，并能保证城市人口对农副产品的消费需要和城市工业所需的充足的涉农工业原料供应。但由于改革后的中国城乡经济发展不平衡，农业生产以快于城市工业增长的速度增长。加之中国土地资源本来就相对稀缺，无法容纳全部农业劳动力就业，结果，农业劳动力剩余增长的速度远远超过城市工业发展对农村剩余劳动力的吸收速度。为了解决这一矛盾，农民便自己办起乡镇企业。在农村这块土地上用一种新兴的产业来自我吸收剩余的农业劳动力。
    乡镇企业的发展对农村剩余劳动力的吸收速度是相当快的，到目前为止。已有1．3亿多原农业劳动力成为乡镇企业的职工。由于小城镇日益成为乡镇企业的集聚地，因此小城镇人口的来源主要就是乡镇企业职工。但是，乡镇企业在创办之初，由于生产能力、规模、质量等都既小而又极不稳定，还没有能力将更多的积累用于城镇建设之上，甚至有时连工人的工资都保证不了。所以小城镇也没有能力容纳更多的人口，而且小城镇本身的不发达还使它对农民没有多大吸引力。因此当时的乡镇企业职工，一方面是有工做工，无工回乡种地，亦工亦农，具有极强的兼业性特点；另一方面他们又白天进城做工晚上回村居住，离土不离乡，带有明显的两栖性。因而，他们的职业身份没有发生彻底的转变。他们的居住方式则一点也没有改变。这表明，在很长一段时间内，乡镇企业的发展还只是处于为农村城市化准备条件的阶段。
　　随着乡镇企业的进一步发展，它的生产规模扩大了，所创造的积累也更多了。这就在一方面要求其职工全心全意地投入到企业的生产经营中来，使他们再也没有更多的精力去搞农业生产；另一方面，乡镇企业可以拿出更多的资金，用于小城镇建没。使小城镇的容纳力与吸引力同时增强，还可以保证从业人员有高出其原农业收入的稳定工资。因此许多乡镇企业职工便纷纷脱离农业生产和乡村居住点，迁入到小城镇来居住。乡镇企业的职工也就由过去的兼业性和两栖性转变为专业化和单栖化。于是乡镇企业的发展开始进人到促进农村城市化的新阶段。除此以外，也有一批农民尤其是居住在城市郊区的农民开始进入城市，从事手工加工、修理、饮食服务和小商品交易等经营活动，并定居下来。与此同时，国家的人口流动政策开始出现松动，允许农民进入城镇居住，允许有经营能力或在乡镇企业长期工作的农民及家属人城务工经商，并准予常住。
　　2000年10月召开的中共十五届五中全会认为，在今后的工作中，要巩固和加强农业的基础地位。确保国家粮食安全，积极调整农业结构，积极稳妥地推进农村城镇化。促进城乡协调发展。全会讨论通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，《建议》提出，要进一步改革城镇体制，进一步放开小城镇的大门，允许那些在小城镇上有稳定职业、稳定收入来源以及固定住处的农民将其农村户口转为城镇户口。毫无疑问，这将进一步推动农村人口向小城镇转移．从而加速中国农村城镇化的进程。
　　总之，在中国的农村城市化进程中．小城镇是不可缺少的重要一环。起着举足轻重的作用，小城镇建设好了，农村城市化的发展才能有所保证。本来，农民进城、乡镇企业吸纳劳动力和农村劳动力流向小城镇是农村剩余劳动力转移的三种主要途径。然而，随着城市改革逐步推进，城市人口就业难的压力越来越大，农民进城受阻。乡镇企业发展也面临严峻挑战，其吸纳农业剩余劳动力的能力也有所弱化。未来惟一可行的途径就是向小城镇转移。