新农村建设背景下新疆小城镇发展研究
国家统计局新疆调查总队
推进新农村建设，关键是减少从事农业的劳动力数量，增加农民收入，发展小城镇是实现该目标的重要策略之一。发展小城镇，对实现“工业反哺农业、城市支持农村，大力解决“三农”问题，进一步推进新农村建设起着重要作用，它不仅是农村产业发展和农产品流通体系建立的重要依托，还是安置农村剩余劳动力的重要场所。可以说，小城镇将成为新农村建设的重要载体。新疆是我国西北具有重要战略地位的省区，又是一个多民族居住的地区，自然条件较差，经济基础薄弱，农牧区人口占新疆总人口的66%以上，解决“三农”对于整个自治区人民生活水平提高和经济快速稳定发展至关重要，因而，在建设社会主义新农村背景下研究新疆小城镇发展战略的意义重大。
一、新疆小城镇发展的现状
近几年，新疆小城镇的发展取得了快速发展，截至2007年底，全疆建制镇221个，比2001年增加了77个，其建制镇的密度也由2001年的0.9个/万平方公里增加到1.7个/万平方公里；乡镇企业总数达到了14152个，平均每镇拥有64个企业。同年，全区建制镇财政总收入也达到13.5亿元，平均每镇财政收入为609万元。尽管如此，新疆小城镇发展仍然存在诸多问题，还不能适应社会主义新农村建设背景下农村工业化和市场经济发展的需要，与全国先进省区相比，还存在很大差距。具体表现如下：
（一）小城镇布局发展不均衡
新疆地域辽阔，各地小城镇的发展存在着区域不平衡性。数量上，北疆多于南疆、南疆多于东疆，北疆小城镇占总数60%以上，北疆铁路沿线成为新疆小城镇发展的密集地带。发展建设水平上，北疆也高于南疆、东疆，尤以天山北坡为发展水平较高的地带。
（二）城镇发育程度低，规模不够大
小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应，较小的规模不利于基础设施建设，也不利于规模经济效益的形成，并且限制了城镇功能的有效发挥和对腹地经济的带动作用，将会严重制约小城镇的健康发展。一般理论认为小城镇人口规模达到5万一10万人，镇区2一3万人比较适宜，它的商业网点、基础设施和公共服务设施才能够配套，第三产业才能发展，才能有比较好的经济效益。
人口规模在5万人以上的小城镇所占比例只有3%，其次多的是2万-5万人的小城镇，所占比例为37%，2万人以下的小城镇所占比例最高，达到60%。
镇区人口规模在5000人的小城镇所占比例最高为达到73%，2万人以上的小城镇所占比例则只有8%。镇区人口集聚程度是衡量城镇化发展水平的主要指标，人口规模小说明新疆城镇化水平很低。根据有关专家统计，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人左右时才能发挥经济中心对镇域经济的集聚作用，2万人时作用比较明显，超过5万人可以对乡镇经济发展和社会进步发挥明显作用。小城镇镇区人口达到5万人以上可以产生“棘轮效应”，也就是说小城镇在镇区达到5万人以后就会取得规模效益，不断向前发展而一般不会消亡。新疆大部分小城镇的规模都远远小于该规模水平，即使考虑到绿洲经济的环境条件约束，新疆小城镇目前的人口规模也不足以使其产生较强的辐射带动作用。
（三）小城镇二、三产业发展滞后
世界各国经验表明，随着经济的不断发展，产业结构总是会由“一、二、三”的格局向“二、一、三”的格局演变，并最终形成“三、二、一”的格局，劳动力的就业结构也是如此。小城镇建设是农村二、三产业发展的主要载体，同时也是吸收农村剩余劳动力的主要途径。2007年新疆小城镇从业人员中第一产业从业人员所占比重最高为60.1%，其次为第三产业，所占比重最小的是第二产业；另外，全区小城镇乡镇企业总共有14152个，工业企业个数仅占总数的27.6%，第三产业中传统的农业服务型企业占大多数。由此可见，新疆小城镇建设中二三产业发展比较滞后，农业比重偏大，二、三产业起点较低，缺少支撑财政收入的支柱企业。
二、影响新疆小城镇发展的制约因素分析
（一）缺乏支柱性产业
城镇的未来在于产业选择，小城镇的建设发展，不能不依靠以市场为支撑的产业支持。在小城镇建设中，产业是聚集人口的基础，没有产业作支撑，即使农民进得来，也可能留不住，发展不起来。良好的特色产业和主导产业，不仅有利于吸纳聚集农村人口，积累小城镇发展的财力，而且它是决定小城镇的经济形态和发展方向、使小城镇更具有生命力和延续性的重要条件。新疆的乡镇企业规模大小，抗风险能力弱，难以给小城镇形成集聚效益。2007年，全区有乡镇工业企业个数3913个，工业企业中的从业人员数为113280个人，平均每个工业企业的从业人员28人，有的企业甚至不到10人。改革开放30年来的经验证明，没有高速发展的产业化，小城镇的崛起和发展是不可能的。浙江、广州农村城镇化水平之所以较高，是因为他们那里产业的专业化、规模化程度较高。例如浙江抓住“一镇一品”经济发展特色，发挥小城镇的集聚功能，创建了众多的小商品批发市场，其市场数量和成交额连续十年名列全国第一。合理的产业结构对于新疆小城镇的发展至关重要。
（二）资金筹集困难
资金来源是实现可持续发展的重要保障，否则任何可持续发展的构想都会落空，政策和体制的架构无法得到落实。资金投入不足也是小城镇发展的主要难点。
新疆小城镇的建设投资从总量上看投资有一定的增长，但一些产业的投资不稳定，发展后劲不足；民间投资的积极性还没有很好地调动起来；利用外资的情况不容乐观等。根据新疆统计局测算，小城镇每增加1万人，就需建设1平方公里的城镇面积，并投资近2亿元，而新疆已经形成了典型的“吃饭”财政，行政事业经费方面的支出占总支出的比重已近2/3，2007年全区小城镇财政赤字1.1亿元。因而，在新疆大部分小城镇现有的财力只能维持行政事业费用的正常运转，财政上的拮据和发展滞后的二三产业，难以为农村小城镇后续发展提供足够的资金，这些资金主要由进镇农民自己筹集。目前，新疆小城镇没有依靠市场机制筹措资金，没有利用市场配置资源，盘活城镇的土地和其它资源存量，而是“等、靠、要”，资金短缺使小城镇发展非常困难。
（三）小城镇规划缺乏科学性
城镇规划是城镇发展的一个重要调控手段，是一项全局性、综合性、战略性的工作。城镇规划本质上是基于当地自然和人文资源，对包括经济社会发展、土地利用、基础设施、居住、交通通信、自然资源、生态环境、历史文化、防灾减灾等各个方面进行空间部署的手段，是一定时期内人们追求财富和健康的过程。小城镇规划，事关小城镇建设的长远大计，它设计并指导地面建设的和谐发展，不仅是一种科学，而且是一种政策性的运动。规划在发展中居于龙头地位，小城镇发展离不开合理规划协。新疆小城镇发展规划基本上按行政区划分，并自成体系，很少从自然经济圈和整体功能以及区位特色上进行布局。新疆小城镇数量虽然逐步增加，但规模小、建设档次低、积聚能力有限、规划设计趋同、建筑式样单调，千篇一律的现象突出。特别是部分小城镇发展规划与城乡布局规划之间缺乏统一协调，在时空上存在错位；部分乡镇企业布局分散，由于缺乏人流、物流与信息流等因素，区域经济依托不明确、不落实，经济发展动力不足。
（四）管理体制不合理
政治体制必须与经济体制相适应，否则将会阻碍经济的发展。由于现行行政管理体制对小城镇发展的政策、农村城镇化规律缺乏研究和重视，在时间和空间发生变化的情况下，原管理体制因对新的行政环境的不适应而显得缺乏生机和活力。新疆小城镇发展亦面临管理体制不合理的问题，一是现行体制下小城镇作为最基层一级政府，事权、财权没得到应有的发挥和落实，管理职能不到位，尤其是一批有一定实力的镇和重点镇行政管理体制与镇经济发展之间“小马拉大车”的矛盾有所突出。二是小城镇政府在责、权、利等方面与现行的管理体制关系难以理顺，县、镇两级政府之间的职责划分不清；镇政府职权不到位。三是机构臃肿，镇域规模小、行政人员多、干部终身制、人员流动性差、素质低，尤其是专业人才、城镇规划建设管理人才匮乏。据有关资料，西部小城镇平均每个小城镇从事城镇规划建设和管理的专业技术人员只有1.7人，从事土地管理的专业人员更是普遍缺乏。四是政策相对滞后。小城镇的经济管理权限和行政管理权限没有到位，工商、税收、信贷等政策并未向小城镇倾斜，即使出台了一些支持小城镇发展的有关政策，也没有全部落实到位。五是在思想认识上对小城镇建设存在着一定的误区，存在着“三重三轻”的倾向：重城轻镇、重硬轻软、重建轻管，导致小城镇聚集效益差。
三、新疆小城镇发展的指导思想
（一）坚持总体规划和有所为、有所不为的思想
小城镇建设是一项复杂的系统工程 ，必须坚持搞好和严格实施总体规划，坚持有所为、有所不为的原则。在建设当中，各级政府应根据小城镇所具有的区位优势及其制约因素，有针对性地、有重点地分期进行建设，各级政府要加强对小城镇建设的指导和管理，搞好调控与协调，遵循规律，突出重点，切忌一哄而起。当前，新疆小城镇建设应根据实际情况，以现有小城镇为基础 ，坚持新建与扩建并举，以扩建为主，走内涵式发展的道路；坚持建设与管理并重，切实提高城镇综合素质。
（二）促进城乡协调发展的思想
发展小城镇，不能削弱农业的基础地位，尤其是新疆作为我国重要的农业大省，一定要充分利用小城镇连接城乡的优势，发挥辐射带动作用，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推动农业现代化进程和城镇经济的协调发展。
（三）坚持深化改革、创新机制的思想
小城镇建设要适应城市化加速发展阶段的客观趋势和要求，以体制和政策创新为动力，因势利导、健康有序，对阻碍推进城市化进程的体制和对策进行大胆改革、不断创新。要按照社会主义市场经济的要求，打破各种不利于发展的体制约束，克服以往小城镇建设和管理中政府包揽过多、缺乏活力的弊端，彻底转变政府职能，广泛开辟投融资渠道，促进经济基础设施建设和公益事业的发展，走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设和发展小城镇的路子。
（四）坚持以产业发展为依托的思想
加强小城镇建设，一方面要发展壮大产业，推动产业聚集，提高产业的关联度，这是农村城镇化的依托和功能定位的基点。另一方面，要把切入点放在产业发展的定位上，根据自身的区位条件，着重培育和发展自己的优势产业，同时兼顾其辅助产业的发展，以便形成一个良好的产业链以及合理的产业结构，为小城镇发展提供坚实的经济依托，并通过加快小城镇建，推动农村一、二、三产业协调发展。
（五）坚持经济效益、社会效益和生态效益相统一的思想
小城镇建设的直接目标是通过资源的优化配置和利用，取得较好的社会经济效益，推进小城镇的工业化和城市化水平。
四、新农村背景下新疆小城镇发展的对策思路
小城镇建设与体系完善是一个系统工程，必须综观系统内所有的因素。新疆的独特地理条件促使新疆的小城镇建设和发展，应按照“规划科学化、建设最优化、机制市场化、管理法制化”的要求，以发展的眼光和创新的意识，因地制宜，确定具有新疆特色的小城镇发展的道路。
（一）加强现有小城镇的快速发展
发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，使基础设施投资能够相对集中，使一个县、一个地区成为经济的凝聚点，进而带动整个区域的发展。小城镇是连结农村和城市的纽带，小城镇布局、规划应纳入整个城镇规划体系中考虑，以充分发挥中心城市的吸引和辐射功能。一方面，根据新疆绿洲、交通、资源分布状况和各个区域农业特色产业、能源开发、交通、旅游和口岸等优势，结合西部大开发中新疆开发规划“扶优扶强”战略的实施，应重点发展建设天山北坡经济带北疆城市群带（乌鲁木齐、昌吉、石河子、阜康、奎屯、乌苏、克拉玛依)小城镇，同时，结合天山南侧塔里木河流域经济发展，发展建设以库尔勒至喀什的南疆城市发展带小城镇，同时有选择地发展伊宁、吐鲁番、阿勒泰、塔城各区小城镇，形成合理的城镇体系；另外一方面，从大市场、大流通、产业化的角度，把小城镇规划和农业现代化发展规划结合起来，以农业和农村经济发展的总体规划与布局为依据，根据小城镇的区位、资源等特点，搞好小城镇的功能定位，建设资源开发型、地缘优势型特色小城镇，以临近公路、铁路、边境口岸、城郊、旅游开发区、矿产资源开发区、石油基地的建制镇和中心镇为投资重点，突出特色，发挥优势，带动全面。
（二）加大小城镇发展的科学规划力度
科学规划是小城镇的建设和发展的依据。对小城镇建设而言，有一个高标准、高起点的规划，可以提高小城镇的建设效果。因此，科学规划是小城镇建设的基础性和关键性一步。小城镇建设是融经济建设、基础建设和社会福利事业建设为一体的系统工程，其规划必须体现在科学性、长期性、可行性和配套性，使新疆小城镇建设同经济建设、市场建设相结合，基础设施、文卫设施建设同文体工程建设协调配合发展，努力增加小城镇的综合功能和发展后劲。同时，按照“布局合理、设施配套、交通便利、功能适应、环境优美、社会文明、具有地方特色”的要求，依据新疆自然环境条件、历史变革和产业特点，以科技进步、农业产业化发展为动力，科学地编制城镇发展总体规划。
（三）大力推进农业产业化进程，带动小城镇二、三产业协调发展
城镇化不是简单的人口聚集过程，而是企业、资金、技术、人才等生产要素不断地向城镇聚集，不断地创造出越来越多的二、三产业就业机会的过程。可见，经济发展是新疆城镇化的动力，产业支撑是城镇化的灵魂。1、要发展壮大产业，推动产业聚集，提高产业的关联度，这是农村城镇化的依托和功能定位的基点。另外，小城镇的功能定位和产业重点应当按照各个区域的具体条件来确定，切忌趋同化；另一方面，要把切入点放在产业发展上。根据自身的区位条件，着重培育和发展自己的优势产业，以便形成一个良好的产业链以及合理的产业结构，为小城镇发展提供坚实的经济依托，形成特色农产品的生产、加工和销售基地，进而可以吸纳大量农村剩余劳动力从事农产品的加工、运储行业，最终形成一、二、三产业协调发展良好态势。2、结合乡镇企业的发展和主导产业的培育，以结构调整提升新疆小城镇乡镇企业和小城镇素质。按照市场机制优胜劣汰的原则，引导乡镇企业向优势企业产品集中，形成企业规模经营和聚集效应。坚持小城镇经济综合开发与调整产业结构，健全社会化服务体系，围绕主导产业、培育龙头带动型企业，达到经济发展促进小城镇建设的目的，形成新疆干旱区绿洲环境条件下具有地方民族特色的小城镇经济发展模式。
（四）建立小城镇多元化投资融资机制
小城镇建设需要大量建设资金，建立各种有效的资金筹措渠道刻不容缓。政府相关部门应制定出切实可行的优惠政策，动员社会各方面力量来共同参与小城镇建设，真正形成国家投资、地方投资、社会投资、个人投资和引进外资的格局，拓宽小城镇建设的筹资渠道。新疆小城镇的投资应以国家和自治区财政资金为引导资金，以市场为导向，结合小城镇各自的实际，吸引民间投资、银行贷款、国外投资等各种社会资金来促进小城镇产业的发展。
（五）积极培育完善小城镇市场经济环境
加快城镇化进程，必须处理好城镇化与市场化的关系，积极培育完善小城镇市场经济体制。1、新疆是农产品输出大省，小城镇应该是新疆农业生产的服务中心和农产品集散地。为此，新疆小城镇建设中，一方面应该努力促进农产品商品化，推进该地区商品农业发展；另外一方面，要不断加强小城镇与较大规模城市联系，引进资金、技术、人才、设备、信息，同时要传递城市的市场信息给农村，引导农村发展适销对路的产品，发挥以镇带村的市场功能。2、形成城乡自由流动的劳动力市场。在发展新疆小城镇的这一系统工程中，建立城乡统一的劳动力市场至关重要。城乡统一的劳动力市场对实现区内外经济一体化缩小城乡差距，促进农业结构调整，提高农业劳动生产率意义重大。
