一、内蒙古农村小城镇现状
近年来，内蒙古在农村加大进行包括提高农民物质生活水平、改善社会发展条件和清除绝对贫困等方面在内的脱贫致富奔小康建设，并集中财力物力加快小城镇建设，使一部分小城镇已初具规模。
从历史上看，造成内蒙古农村城镇化及小城镇发展的主要障碍及发展水平较低的主要原因有：
（一）总体经济实力不强。由于历史和现实的诸多制约因素共同作用的结果，内蒙古经济从总体上看仍然处于滞后状态，滞后的整体经济又不能辐射于城市建设更多的投入。
1、工业化起步晚、条件差。内蒙古地处边疆少数民族地区，交通不便，经济落后。自治区成立初期，除了以包钢为中心的国家重型工业和有数的轻纺工业外，区内其他工业数量少、规模小，地方工业更是寥寥无几，以致延缓了工业化、城镇化进程。自治区成立初期的1952年，内蒙古全部工业总产值占工农牧业总产值的比重仅为11％，比全国平均水平低15个百分点。此外，长期以来由于在指导思想上对农村工业没有引起足够的重视，实行“为城市工业服务”等方针，导致农村工业化、城市化难于发展。
2、农牧业经济效益低。内蒙古101个旗县市中有89个以农牧业为主体，农业基础薄弱，结构单一。一是生产粗放，效益不佳，不少旗县财政收入水平低。据调查，有1/3以上的旗县入不敷出，正常发工资都有困难，根本谈不上上缴财政做贡献。二是农牧民收入水平低。目前尚未脱贫的农牧民占农村人口的6.6%。三是农牧业基础差，土地沙化、草原退化、水土流失严重，建设速度赶不上退化的速度，沙进人退现象还未能得到彻底根治，这些都直接影响农牧民的生存和生产。
3、乡镇企业向小城镇聚集率低。起步于“六五”时期的内蒙古乡镇企业，步入快速健康发展时期是在“八五”后期和“九五”开局的前3年。1995年－1998年乡镇企业发展速度基本保持在25％左右，从而为内蒙古经济发展做出了不可替代的补充作用。但是在发展中与具有分散特点的农牧业密切交织在一起，在企业微观布局上分落在广大乡镇和村庄，形成了星罗棋布的分散格局。这种分散的格局在乡镇企业相对集中、联片开发、获取规模效益的今天，就成为自身发展的制约因素。
内蒙古初具规模的乡镇企业小区只有90个。这90个小区共完成内蒙古乡镇企业产值的8％，产值利税率明显高于内蒙古平均水平，取得了明显的经济和社会效益。但这90 个小区分散在乡镇企业发展最好、财政状况基本好转的20个旗县里， 且运营较好的只有34个。如果90个小区能象托县金河工程区、赤峰兴发饲养小区那样发挥聚集效应和辐射作用，必能带动起内蒙古小城镇建设快速发展。然而内蒙古经济滞后、工业化进程慢，工业小区少且运营还处在初始状态的乡镇企业，面对资金短缺、管理差、效益下滑、产业结构和产品结构与城市企业趋同化等多种困难，作为小城镇发展的依托，显然是力不从心。同时内蒙古还存在小城镇“门坎”过高及乡镇企业产权不清晰等问题严重阻碍了乡镇企业向小城镇集中，不利于土地资源的合理利用，不利于基础设施的建设，小城镇无法发挥其聚集效益。从而使以加工工业为主的乡镇企业虽然在规模上不断扩张，却不能带来第三产业的快速发展，大大影响了内蒙古农业剩余劳动力向二三产业的转移速度。可见内蒙古小城镇建设任重而道远。
（二）土地利用与管理制约着农村人口向城镇集中。内蒙古农村人口多，人均耕地面积少，水土流失、沙化现象比较严重是内蒙古最基本的区情。因此，小城镇中所涉及的所有政策都应该以转移农村人口，集中兴办乡镇企业，保护节约耕地为最终目标。但从目前内蒙古小城镇土地利用与管理制度看，并未能有效地实现上述目标：小城镇规划面积过大，占用了较多的耕地，小城镇“门坎”过高，尤其是土地成本过大，对乡镇企业和农村人口缺乏吸引力以及如何合理解决进城农民土地收益问题。
（三）户籍制度改革跟不上形势发展的需要。长期以来，内蒙乃至全国实行一系列城乡分割政策，严格的户籍管理制度、城乡分离就业制度和向城市倾斜的财政金融政策等，严重地阻碍了农村城镇化及小城镇发展进程。人口的集聚是满足小城镇持续发展的重要条件，但从目前看，相对于小城镇发展的数量和占地规模，存在着人口规模小，居住分散且不稳定的问题。据我国第一次农业普查统计，1996年内蒙古建制镇人口120.2万人，仅占内蒙古总人口的9.4%究其原因，严格的小城镇户籍制度是小城镇人口发展的重要制约因素。
（四）基础设施建设投资少。由于内蒙古小城镇建设资金的缺乏，大多数小城镇的基础设施建设落后，其原因是多方面的：建设资金的筹集渠道过于单一，政府投资方向不明确。大多数小城镇政府沿袭了传统的城市建设体制，对小城镇建设中各种基础设施建设大包大揽，这大大分散了镇政府本来有限的财力，使政府难以在一些最基本的公用设施方面发挥应有的作用。此外还缺乏真正的融资主体，导致信贷资金难以在小城镇基础设施建设以及经济发展中发挥应有的作用。这些问题严重制约着内蒙古小城镇基础设施的建设，使内蒙古小城镇难以形成良好的投资和生活环境，难以吸引企业和农民向小城镇集中。
（五）区域布局与建设规划起点低，缺乏整体观念。内蒙古小城镇规划问题十分严峻。就小城镇自身规划而言，总体水平不高，存在数量盲目扩张，布局不合理，多数小城镇的规划与其现实的经济规模与人口相脱节，城区规模过大，缺乏科学的建设规划；市政设施不配套，服务功能不完善，吸引力不够强，基本处于发展的初级阶段。一方面是小城镇规划与经济发展相互脱节，造成土地资源的浪费。另一方面是缺乏长远的科学规划和统一布局，即使搞了规划，也是起点低、质量不高，缺乏权威性，不能一次性到位。内蒙古小城镇建设普遍存在建筑风格单调，档次品味较低，难以形成综合开发、配套建设的格局。极个别领导干部对城镇规划法律意识淡薄，随意修改变更规划，有的把大商城修在马路中间，有的随意改变规划用地性质，有的随意损坏历史文化古迹。更为严重的是少数乡镇领导本位思想严重，缺乏长远和全局观念，只考虑任期内的规划建设，造成后续建设无法综合配套。有些地方对小城镇发展，不是量力而行，有序建设，而是一哄而起 ，盲目地扩张数量，从而削弱了小城镇的聚集效应.这些主要臆断，凌驾于规划之上，不仅给小城镇发展留下千古遗憾，而且给国家财产和人民群众生产生活造成了严重损失。
（六）社会各项保障制度不健全。农村城镇化的本质内容是城乡差别与城乡对立的逐步消失。而目前我们看到的是，城乡的对立、城乡的差别很多是人为造成的。如户籍制度、就业制度、社会福利和保障制度、教育制度等。这些制度在维护社会秩序、稳定城乡经济、控制城市人口膨胀等方面起了重要作用，但同时也束缚着农村工业化、城市化的进程，成为城乡经济发展的桎梏。
（七）政府服务功能差。内蒙古的小城镇政府在责、权、 利等方面与现行的条条块块管理体制难以理顺，使镇政府在调控引导过程中制约较很多。大部分镇政府对税务、工商、信用社、交通、土管局、城建所、供销社、供电局、派出所、司法所、农口七站这些政权主要部门没有管辖权，如关系协调不好，对镇政府工作支持的力度就不够，只管本部门利益，造成镇政府只有“义务”，而无权力。
上述主客观原因造成了农村城镇化存在诸多问题：一是农村城镇发展慢；二是小城镇建设起点低分布不平衡；城镇吸纳农村劳动力有限；农村劳动力素质低等。这些问题又反过来制约了小城镇的发展。
二、内蒙古小城镇建设未来发展方向、模式及对策
党的十五届三中全会指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施， 进一步改革小城镇户籍管理制度。小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境。”这精辟地阐述了发展小城镇的重要意义，也为未来小城镇发展指明了方向。
（一）小城镇的未来发展方向
由于小城镇的发展是一项复杂的社会系统工程，是农村区域性政治、经济、文化中心是农业现代化，城市化发展的龙头，是我国现代化建设的缩影，因而小城镇建设要有战略眼光。为促进小城镇在健康有序的状态下发展从而加快农村城市化进程，针对内蒙古小城镇发展中存在的矛盾和问题，我们认为在小城镇整体发展方面应采取科学规划、合理布局，结合农村经济走可持续发展的策略。
首先科学规划搞好小城镇的规划设计，是建设好小城镇的前提条件。一是着眼长远，面向未来，小城镇规划起点要高，从有利于发展农村牧区经济，方便群众生活，节约用地、保护生态、环境出发，体现长远性、整体性和科学性、合理布局，综合开发配套建设，加快发展的要求真正发指导建设和发展的作用。二是因地制宜，就分布发挥各地的地理优势、资源优势，做到分类指导，扬长避短，各具特色，开拓创新。三是合理安排功能分区。既不照搬照套大城市的发展规划，又要注意规划和建设必须取得最佳的经济社会、生态效益。对工业区、高业区、住宅区及功能必须进行合理布局，统筹安排。四是规划中要合理确定建设用地标准，高度重视节约使用土地。总之，制定好小城镇规划，既要结合本地实际情况，又要有长远的发展眼光；既要考虑一个地区小城镇的总体布局，又要考虑每一个城镇内部的功能分区。总的要求科学规划，精心设计。
第二是小城镇建设必须合理布局、突出重点。在小城镇发展布局上、必须坚持突出重点，分层次推进，网络化发展的原则，切忌重蹈前些年乡镇企业过度分散，遍地开花的覆辙。改革开放以来，内蒙古小城镇建设发展较快，随着蒙古包从千里草原悄然隐去，一个个市集熙攘、楼宇丛集的小城镇出现在内蒙古牧野田畴之间，成为北疆一道亮丽的风景线，1998年内蒙古已有建制镇233个，一般集镇1263个，布点定式已基本形成。然而，存在的突出问题是城镇建设规模小，经济功能弱，城镇水平低，可以说大部分城镇只是有了城镇的“形式”却没有真正形成城镇“内核”，这也是内蒙古当前城镇化进程中面临的主要矛盾。因此，今后一段时间内蒙古推进城镇化的基本方向已不是城镇数量的扩张，而是抓好现有的城镇上规模，上档次，上水平，全面增强其对区城经济的集聚辐射、牵动功能。根据内蒙古农村牧区经济各地发展的不平衡和小城镇发展现状，现有的小城镇也不可能齐头并进，同步发展，必须在整体规划体系布局的基础上，有重点，分层次，渐进式地推进。
第三，小城镇建设必须以全面发展农村经济为基础，并与之融为一体。农村城镇化不能等同于小城镇建设，小城镇建设也不能简单地归结为修几条马路，盖几栋楼房。农村城镇化的过程实际上是农村经济全面发展的过程，是小城镇经济功能不断完善、经济实力不断壮大的过程。脱离了农村和小城镇经济的全面发展，小城镇建设就成了无源之水、无本之木。一些地方小城镇建设与全面发展农村经济结合得较好，城镇经济发展的后劲十足，小城镇建设出现了一派生机勃勃的兴旺景象。如内蒙古赤峰市元宝山区是全国少数民族地区唯一的乡村城市化试点区，其功能完善环境优美，已成为草原小城镇建设的典范；在八百里河套平原，23个规划科学的小城镇已初具规模，这些小城镇所依托的就是当地农牧业资源，利用小城镇的聚集、辐射功能，使当地的农副产品开始跻身全国大市场，而另一些地方只是就小城镇建设抓小城镇建设，有的也初步建立了小城镇的框架，但由于经济实力不强，缺少产业支撑，导致发展后劲不足，甚至债台高筑，还没有兴旺就显出衰落的迹象。因此，在实践中必须切实注意防止这些城镇建设的“空心化”现象。将小城镇建设与全面发展农村经济融为体，必须做到“三个结合”:一是与农村产业结构调整相结合。农村在粮食作物及农林牧渔两大结构调整基本完成之后，向二、三产业发展的需求日渐迫切。小城镇建设必须抓住机遇，根据本地的市场、资源特点，选准主导产业，合理规划产业结构和产业布局，提高和完善城镇硬件设施和经济服务功能，积极培育和拓展城镇集聚人口、产业、资金、技术、信息等功能，承载、辐射和牵动当地产业向二、三产业转移。二是与乡镇企业二次创业相结合。要利用乡镇企业进行结构调整的大好时机，充分发挥小城镇集聚产业，集聚资金及基础设施共享的优势，引导乡镇企业向小城镇集中，使乡镇企业利用小城镇优越的经营环境调整结构，完善机制，增强活力，迅速扭转效益下滑的局面。三是与农业产业化结合。要在小城镇中积极发展和培育农产品加工企业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，尤其是要健全和完善产品产中产后全程配套服务体系，把小城镇建设成为农副产品加工和销售中心，农业产业化的信息和技术服务中心。总之，建设小城镇与全面发展农村经济相结合，就是以主导产业支撑小城镇，以乡镇企业充实小城镇，以市场建设激活小城镇，以产业的集中地，农村剩余劳动力的转移地农村商品和生产要素的集散地。
（二）小城镇建设的模式选择
在小城镇建设中，要结合本地实际，因地制宜地选择各具特色的适应自己发展的模式，通过我们对内蒙古不同地区小城镇发展轨迹分析，认为有以下几种模式可供小城镇建设时选择:
1、以主导产业为对象，发展服务主导型小城镇。在农业产业化和乡镇企业发展过程中形成的主导产业需要各类服务的提供。搞好这些服务需要建设相应的服务组织和设施，大力发展第三产业，从而形成服务主导型小城镇。
2、以龙头企业为主体，发展加工主导型小城镇。农业产业化中形成的龙头企业和其他围绕农业生产形成的乡镇企业逐渐集中起来，形成加工主导型小城镇。
3、以专业市场为依托，发展市场主导型小城镇。在市场需求的拉动下，通过农业产业化和乡镇企业的进一步发展形成专业市场，由专业市场带动小城镇建。这种市场主导型小城镇就像纽带一样，把分散的农牧民和广阔的大市场紧密地联结在一起。
4、以吸引外资为重点，发展开放主导型小城镇。处于交通要道邻近大中城市的小城镇可以为农业产业化和乡镇企业“二次创业”提供及时准确的市场信息，同时也有利于吸引大量投资者落户，从而使当地的小城镇形成信息灵通，外资聚集，人才济济的特点。
5、以农业科技革命为动力，发展科技主导型小城镇。利用小城镇机制活、风格独特，邻近试验基地及特点，制定更加灵活、优惠的政策，从大中城市引进高、新、尖科技人才，在小城镇周围建立农业现代化科技试验基地，形成高新科技示范园区。
6、以风景、名胜、为依托，发展旅游型小城镇。这类城镇以风景名胜为依据，通过与整个风景名胜区的整体开发相结合，发展成小城镇。这类小城镇既是风景名胜的有机组成部分，又是风景区的依托点。建有为旅客服务的各类商业、文化、交通、通讯、服务等设施。
（三）小城镇建设发展的对策
1、促进乡镇企向小城镇集中，发挥聚集效益。乡镇企业在最初开办时，大都自然而然地设在本镇、本区内，形成“家家点火，村村冒烟”的分散化布局。这种工业布局在一定历史条件下，曾起到过加快农村工业化进程的积极作用。但同时它的弊端也显而易见。信息不畅，基础设施成本太高，企业间协同及交易成本大，无法获得规模经济效益和由集聚带来的外部经济效益，直接制约乡镇企业技术水平的上升、生产条件的改善和经济效益的提高。激化非农产业与农业发展之间的矛盾。因为乡镇企业布局分散造成其占用的土地不合理地增加。不能带动第三产业发展。因为第三产业发展需要以一定规模工业企业和人口的聚集为前提，没有一定的“人口”就不可能使第三产业获得合理利润。第三产业不能随农村工业的发展而相应发展，这部分就业机会就要浪费掉了。不利于乡镇企业废物的统一排放和综合治理，导致乡镇企业因分散无序造成大面积环境污染和生态恶化。所有这一切都不利于促进乡镇企业乃至整个农村经济增长方式的转变，为实现乡镇企业的腾飞，乡镇企业必须走向小城镇相对集中之路，为此国家制定了一系列鼓励乡镇企业向小城镇集中的优惠政策，取得了较明显的进展，但总的来看，乡镇企业向小城镇集中存在的困难很多，在短时间内不会速度太快，这方面国家与地方还应下功夫，制定好乡镇企业向小城镇集中的宽松政策，使这一过程尽早完成，实现乡镇企业的二次腾飞。
2、建立多元化的投资体制，拓宽小城镇建设资金的来源渠道。凡是小城镇发展快的，都是积极拓宽融资渠道，大力推行投资体制和建设方式改革。要鼓励个人，集体和外商带资进镇，参加小城镇的建设与开发。要打破从前镇政府为投资主体的旧体制，把城镇建设推向市场，使投资主体单元化变为多元化，首先要组织和引导农牧民带资进镇；其次要坚持以地生财，盘活土地资源，以地换路，以地换楼，以地入股；第三要把基础设施和公益事业推向市场，按照“谁投资、谁受益”原则；第四要大力吸引个体户和工商企业来镇办户开店；第五，要敞开镇门引凤筑巢，吸引外部投资参股。同时，还要制定优惠政策，每年安排一定的基础设施专项财力，小城镇有了充足的建设资金，就可以改变基础设施落后的状况和完善设施配套以及健全消费服务功能。
3、改革现行户籍制度，为农牧民进入小城镇消除障碍。城乡分隔的户籍不同程度地影响了小城镇建设的速度和质量，而且也影响着整个农村经济的发展。改革现行户籍制度，已迫在眉捷，应逐步取消现行的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其他类型的户口，实行以公民的住房、职业和生活来源等主要生活基础为依据的落户标准，建立以居民地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍制度，要消除建立在户籍制度上的各种不公平规定及各种户籍转换的人为障碍。
4、进行农村土地使用权流转制度创新，推动农业富余劳动力向小城镇转移，并使转出土地走向规模经营。具体步骤为:首先，用法律和合同明确农民对土地的使用权，发放土地使用权证，农民只要凭土地使用权证和承包合同，就可以对土地进行出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动；其次，建立土地使用权流转市场的措施，对土地合理流转进行引导。必须指出的是，土地流转必须注意保护农民的利益，使农牧民转出土地得到足够合理的补偿，同时，要为农牧民在小城镇购买地产使用权提供足够的合理的服务。
5、社会保障制度建设。拟建立以进城镇农牧民和企业共同负担为主，政府为辅的新型的保障体系。有条件的城镇在广开就业门路的同时，对已退承包地的进城镇农牧户，须与城市居民一样，建立最低生活保障，保障水平不低于城市居民，以体现社会主义制度优越，也利于增强迁移城镇的吸引力。
6、城镇管理体制和政府职能的转换。一要充分尊重镇特别是中心镇的自主权，减少垂直领导权力给乡镇的经济负担及制止乱收费，增强镇政府的调控实力。二按照“精干高效”的原则，大力精简镇政府的机构和人员。采取竞争上岗，以利敬业爱岗人才脱颖而出。三镇政府改革的总目标应该是“小政府，大社会”、“新城镇、新体制”。
