“十一五”规划《纲要》提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构”。促进城镇化健康发展，是统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的重要任务，也是我国实现现代化进程中必经的历史阶段。
“现在，我国正处于城镇化加速发展的重要时期。只要认识正确、思路清晰、政策对头、措施得力，城镇化就会健康发展，并为我国经济持续增长和社会全面进步提供强大动力。”近日，国家发展改革委发展规划司司长李守信接受《瞭望》新闻周刊专访，就我国目前城镇化进程中的问题和如何进一步推进城镇化的健康发展做了解读和阐述。
城镇化进程中的主要问题
《瞭望》：在实施城镇化战略中，由于认识和工作出发点不同，原有体制的制约等多种原因，出现了一些突出矛盾，如何理解和认识其中反映出的问题？
李守信：城镇化进程中有几个值得注意的问题。首先是人口城镇化的速度慢于土地城镇化的速度。近年来一些城镇热衷于通过修编城镇规划，设置开发区，县改区、乡改镇等，拉大城镇框架，扩大城镇占地面积。过去15年，我国城镇人口增长了88%，而城市建成区面积却扩大了1.4倍。目前城镇化速度的加快，在很大程度上是统计口径变动和行政区划调整的结果，而不是真正的人口城镇化。
部分地区在“经营城市”的理念下，单纯追求土地增值收益，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁行为。部分农民维系生存的土地被城镇化了，但失地农民本人却难以被城镇化。一些大中城市只对高素质人才放宽了落户限制，一些小城镇也仅允许本行政区的农民落户。
人口城镇化速度慢于土地城镇化速度的背后，是户籍制度以及与其挂钩的社会保障、社会救助、医疗卫生和教育制度等，都还没有适应务工农民进城的需要。
从城镇政府的角度看，现行税制使税源主要来自于产业聚集，缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道。一些城镇政府热衷于通过招商吸引产业，通过大搞开发区和经营土地筹措资金，并压低征地补偿金，却不愿意接受农民进城落户，将其视作“额外”的负担。
相反，通过土地城镇化，城镇政府不仅可以从农地转为非农用地中获取土地收入，而且可以从今后的产业集聚中获取税收。但从全局和长远看，如果继续按此模式推进城镇化，将使失地农民的数量大增，越来越多的农民经营越来越少的耕地，不仅危及国家的粮食安全，而且势必进一步加剧解决“三农”问题的难度。
《瞭望》：在基层调研中我们也发现，这个问题集中表现在把城镇化简单地与城镇建设和工业化划等号。
李守信：这是目前城镇化进程中显现出的第二个问题。一些城镇把推进城镇化片面地等同于城镇建设，超越发展阶段和实际需要，热衷于形象工程、政绩工程建设，甚至不惜举债建设大广场、大马路、高标准绿地及标志性建筑等。这些建设资金如果是来自财政或财政性资金，则挤压了公共服务支出，间接影响消费需求的扩大；如果是来自银行贷款，当经营城市的收益或财政收入难以还贷时，将在金融系统形成以城镇建设贷款为主的不良资产。这一方面浪费了宝贵的公共资源，加重了城镇政府财政负担；另一方面，也抬高了农民进城的成本，甚至变相转嫁为农民的负担。
第三个问题是一些地区把城镇化与工业化相适应的原则绝对化，将城镇化等同于工业化，强调要在本市建立多少工厂、建成制造业基地。对工业项目的引进、招商引资等不惜代价、大开绿灯，忽视城镇化与服务业发展相互促进、共同带动、互为前提的作用，不重视那些虽不起眼，但能增加就业的服务行业的发展。一些大城市还盲目扩大服务功能，不切实际地试图把本市建成现代化的经济中心、国际大都市等，造成土地资源的浪费。
《瞭望》：在制度缺陷等政策背景下，地方各级政府的具体管理行为似乎更加强化了矛盾。
李守信：第四个问题就是强化了不合理的“行政区经济”。编制和实施省级和县级城镇体系规划、以城镇规模为标准确定政策，按行政区列出重点小城镇等完全以行政区为界推进城镇化的种种做法，强化了不合理的“行政区经济”和基础设施布局，不符合经济发展规律、城镇化发展规律和自然规律。
一些人口大量流入、应该重点推进城镇化地区，城镇建设用地不足；一些人口规模已经达到或超过中小城市的镇，却仍在按建制镇的方式进行社会管理；一些生态脆弱、自然灾害频发、水资源严重短缺等不适宜推进城镇化的地区，还在不顾实际地盲目推进城镇化，导致了不合理的城镇空间布局。
如果继续延续这种模式，不仅会造成不宜城镇化地区生态环境的破坏，而且也会带来人口过密城市规模再度膨胀，进一步加剧我国人口、经济、社会、资源环境间的矛盾。
第五个问题，户籍制度改革的一些试点政策与农民流动的方向错位，没有起到使进城农民成为城镇居民的实际效果。小城镇尽管放开了落户条件，但经济规模和就业岗位有限，对农民的吸引力不够。大量转移出来的农村富余劳动力流向了大中城市及东部地区城市圈内的小城镇。但大中城市一般仅对有较高技术层次的人才和具有投资能力的人放开了落户限制，很多在城市工作多年、有稳定收入的进城农民，仍很难成为城镇居民。
第六个问题，除少数发达地区对失地农民实行了最低生活保障外，大多数地区的失地农民得不到社会保障补偿。很多录用农民工的企业都没有按国家有关规定为其录用的农民工提供法定的保险。值得关注的是，当前对广大农民工和失地农民的社会保障欠账，虽然降低了目前的企业运营和城市发展成本，但是将构成对未来社会保障体系的巨大压力。
第七个问题是多头管理。当前我国城镇化进程中，不同的政府部门从各自的职责范围和自身利益角度出发对城镇化的过程进行管理，政出多门、多头管理的现象很普遍。城镇化的进程涉及许多领域，但在统一市场的框架内，具有区域整体性的特征。部门分割、地区分割的管理模式不符合城镇化发展的要求，不利于统一的城镇化政策的制定和实施，各项政策在实施中难以形成合力，影响城镇化进程健康高效地发展。
城镇化下一步发展思路
《瞭望》：面对这些问题，下一步将从哪些方面给予规范和指导，基本思路是什么？
李守信：总体考虑是：以农村人口进城就业并定居为核心推进城镇化，以城市群为主体形态推进城镇化，以改革体制、完善政策、健全规划为重点推进城镇化。
首先，要以农村人口进城就业并定居为核心推进城镇化。
要改变以土地城镇化为中心、只允许农民进城就业不允许农民进城定居的城镇化模式，使土地城镇化与人口城镇化相协调，确保农民人均耕地面积不断增加。
将在城市有稳定职业和住所的农村人口转为城镇人口。要按照党的十六届三中全会关于“在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”的要求，逐步将符合条件的进城农村人口转为城镇人口。
将因承包地被征用而失去生活保障的农村人口转为城镇人口。
立足长远、着眼于农民的下一代推进城镇化。通过扎扎实实地加强农村义务教育，特别是大力发展职业教育和培训，使农村大部分新一代劳动力能掌握一定的劳动技能或专长，使之有能力在城镇安家立业。这样，他们就不会再回到农村去，农民的人均耕地水平才会提高。这是解决“三农”问题的一项治本之策和长远之策。
《瞭望》：如何理解以城市群为主体形态推进城镇化？
李守信：首先，要改变按行政区而不是按经济区推进城镇化的做法，把城市群作为推进城镇化的主体形态。统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境特别是水资源，通过规划引导等措施，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。
其次，优化整合现有大城市群。在开发密度已经较高而资源环境承载能力有所减弱的区域，要优化整合现有已经形成的城市群，如京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等大城市群。这些城市群，不仅要吸收农村人口打工，也要使在本地区有稳定职业和住所的农村人口定居；不仅要成为我国最强最大的经济密集区，也要成为我国最大的人口密集区。
要明确城市群内各城镇的主体功能定位，加强分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力，使之成为我国参与经济全球化的主要区域。要着力提升经济的整体素质和经济结构的层次，重点发展技术和知识含量高的制造业和现代服务业，严格限制水平低、占地多、污染大、消耗高的产业。要实行严格的土地总量控制，保护好已经不多的绿色空间，避免单个特大城市“摊大饼”式的扩张。
其三，引导形成若干新的城市群。我国达到人口高峰时将接近15亿人，不能像美国和日本那样只发展几个城市群。要在资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，再引导形成若干新的城市群。如辽中南、山东半岛、闽东南、中原地区、长江中游、长株潭、关中盆地、成渝地区、北部湾沿岸等。
要加快这些区域的经济发展和人口集聚，承接现有城市群的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济持续增长的新的经济密集区和人口密集区。既要着力促进区域性中心城市的形成，也要通过科学规划，合理界定城市群内各城镇的主体功能定位，避免再重演现有城市群发展中曾出现的问题。
其四，因地制宜地发展其他城市。在资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的生态环境脆弱区域，要实行有限推进城镇化的方针。如退耕还林还草地区、天然林保护地区、草原“三化”地区、重要水源保护地区、重要湿地、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区等，主要是发展好现有城市，要在充分考虑资源环境承载能力的前提下科学发展，只能形成“点”，不能形成“片”。既要因地制宜地发展本地可承载的特色产业，更要引导人口自愿平稳有序转移到重点发展的城市群，缓解人与自然关系紧张的状况。对这类区域，要实行更严格的土地用途管制。
《瞭望》：如何从体制、政策和规划上为上述思路提供保障？
李守信：可以概括为八个方面。一是要改变靠行政手段、急功近利地推进城镇化的做法。政府在推进城镇化中的主要职责是营造有利于城镇化健康发展的体制环境、政策环境和规划环境。
二是加快推进城乡管理体制改革。“十一五”期间，要积极稳妥地加快推进户籍管理制度以及与户籍挂钩的就业、工资、教育、医疗、社会保障、住房等制度改革，在消除城乡二元结构的体制性障碍方面取得突破。
三是大力发展职业教育和培训。农民工素质低、缺乏一技之长、收入不高，这是影响农村人口在城市就业和定居的重要因素。要把大力发展职业教育和培训放在发展教育的重要位置，加大政府投入力度，重点发展面向农家子弟的中等职业技术学校。
四是为农村人口进城规划出空间。以人为本，要求我们在编制城市规划和进行城市建设时，不仅要以城市人为本，也要以进城的农村人口为本；既要面向城市人，也要为进城的农村人口规划和建设相应的基础设施和公共服务设施。
五是加强对房地产业发展的正确引导。目前多数城市的住房价格过高，大多数需要进城落户的农民无法承受，这也是制约农村人口城镇化的因素之一。要通过降低土地成本，加强产业政策引导等方式，鼓励房地产开发企业多建经济适用房和廉租房，使进城农民住得起。对少数特大城市，要逐步形成用经济办法抑制人口过度膨胀的机制。
六是改革和完善财税体制和政策。当前一些城镇政府的财权与提供公共服务的事权不对称，缺乏稳定的、能够随着人口增加而增长的财政资金渠道，构成接受进城农民定居的突出障碍。要按照有利于人口城镇化的原则深化财税体制改革，形成税收随人口增加而增长的机制。
七是改革规划体制。目前区域规划、城市规划、土地利用规划等各类空间规划自成一体、缺乏衔接甚至相互冲突，是导致城镇化进程中空间开发秩序紊乱的原因之一。要尽快明晰各类规划的功能定位，规范规划编制程序；增强经济社会发展总体规划的空间指导和约束功能，加强区域规划，做深做细城市规划和土地利用规划，形成各类规划定位清晰、功能互补的统一的规划体制。交通规划对引导形成合理的城镇空间布局非常重要，既要适应现行的城镇空间布局，更要发挥主动引导空间结构的作用。
八是建立主要由地方政府负责的城镇化管理体制。目前有关部门在行政区划、户籍管理、城市规划、土地管理、城市基础设施建设，以及开发区、工业园和大学城等方面分别行使管理职能。要逐步建立在国家统一的法律、规划、政策框架下，主要由地方政府负责的城镇化管理体制。
