我国宪法规定，地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县、市)、乡(民族乡、镇)三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们看到在省、县之间又多了一级建制——地级市，并逐渐演变成了“市管县”格局。这种体制对于我国的城镇化路径、格局、和城市发展模式产生了深远的影响。

　　一、“市管县”是我国特殊时期的特殊体制

　　我国当前所实行的“市管县”体制，起始于上个世纪八十年代。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”。1999年，中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》中进一步明确：“撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制。”截止2011年，全国共有282个地级市和845个市辖区、374个县级市、1642个县、2861个县级行政区。市管县已成为我国当前地方政区管理的基本架构。

　　与我国不同，“市县分治”是世界上所有国家地方政府的两种形态，县作为区域政府，管理整个区域；城市则实行自治，只管理城市本身。城市的边界非常清晰，资源由市场配置。

　　我国实行市管县体制的初始目的，是通过以市带县，促进城市经济向县域农村辐射，并集中资源向城市集中，改变村村点火、处处冒烟的局面。这一体制虽然在历史上发挥了一定的作用，促进了企业向中心城市的集中，但也导致我国的城镇化在加速推进的进程中过多地采取了计划手段配置资源，由此产生了诸多问题。

　　二、“市管县”体制束缚了县级中小城市和小城镇的发展，抬高了农民进城的门槛

　　第一、“市管县”体制束缚了县级中小城市和小城镇的发展自主权。市管县体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，使得城市和所辖县的关系，处在一种不公平的状态。一是在市场经济背景下，市县在经济发展中竞争多于合作，从开发区的规模与政策优惠条件，土地指标的分配、金融机构的设立、融资平台的建设，都向地级市倾斜。市与县发展的机会严重不平等，造成了谁有权力谁先发展的现状。例如，上世纪80年代，山东、江苏、浙江、广东、河南等省的县域经济蓬勃发展，占有地方经济的半壁江山。但随着市管县的推行，资源过多的向地级市集中，县与大城市共同发展的格局让位于省会及地级大城市一枝独秀的发展，县域经济发展相对缓慢。二是在发展过程中，我们看到更多的是地级市从自身角度出发，优先解决城市迫切需要解决的问题，忽略了县镇的发展；更有甚者，视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要；最为彻底的办法是把所属县的资源直接纳入城市发展的轨道，利用行政权力县改区。昔日百强县中赫赫有名的嘉定县、顺德县、南海县等早已风光不在，成了大城市下辖的一个区，发展活力被抑制、发展空间被压缩。

　　第二、城市政府利用行政权力汲取它所管辖的县级中小城市和小城镇的资源，削弱了县级中小城市和小城镇的发展能力。当时撤地设市的过程中，一些地级市因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上其经济实力与所辖县相差不大甚至还弱。这些地级市不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会与县争利，集中县的财力建设地级市，常用的办法有：

　　一是提高财政上缴比例。财政部科研所公布的统计数据显示，分税制改革后中央财政收入占总收入的比重从40%上升到了55%左右，省市级财政从16.8%上升到了30%，唯有县、镇财政收入大幅下降。滕州之于枣庄就是一个典型例子。历史上滕州无论是人口还是经济实力都比枣庄大得多，但是归枣庄市管辖后，枣庄市政府的生存完全依靠汲取滕州市财政上缴，枣庄市政府领导甚至比滕州市市长更关心滕州的财政收入。

　　二是利用行政优势或借开发区之名，改变企业隶属关系。把许多隶属于县的企业升级升格，隶属于地级市名下。对此，企业也非常愿意。在把原来县的税源拿到市里、扩大城市税源的同时，严重消弱了县一级的经济基础。

　　三是截留上级政府的支持资金和县域预算外资金。市管县后，多了一个管理层级，上级的支持资金城市政府都要过一到手进行截留。县和小城镇政府上缴中央和省之外，都要给市级政府上缴一部分。如土地出让金等，由此形成了民间百姓所说的“市卡县、市挂刮”、“富了一个地级市，穷了诸多县和小城镇”现象。

　　四是截留上级向下分配的行政资源。近些年，由于土地指标实行计划管理，土地指标的分配通过等级管理体制下达，大量的土地指标被高等级城市截留，基本上被地级市以上城市政府占用。因为土地指标的多少，决定着工业开发区的规模和地产开发的土地出让收益。留到哪一类城市，哪一类城市就获得较快的发展机会。

　　第三、等级化管理体制推动资源要素向地级城市集中，抬高了农民进城成本。目前，除了省会城市外，大部分地级城市的辐射带动能力都非常有限。这样就形成了整个区域的土地、资金等资源向城市中心集中，各类医疗、教育等优质资源向地级以上城市集中，但城市的辐射带动作用却没有惠及下辖县市、小城镇和周边农村。

　　因此，城市建设的越来越漂亮，农民进入的成本却越来越高。比如，2011年我国地级以上城市市辖区地方财政收入占全国比重为28.5%，而支出占35.1%，从总量看支出比收入高近9000亿。同年我国小城镇财政支出占收入的比例为58.59%，支出比收入少近6000亿元。城市利用行政手段集聚了大量资源要素，很多情况下只是为了在短时间内改变城市面貌，搞了许多形象工程、景观工程。如2007-2011年地级市市辖区公园绿地面积从28.6万公顷扩大到40万公顷，仅5年时间公园绿地面积就扩大了39.9%。

　　随着城市景观、城市形象的改变，大城市诸多的公共服务开始过度福利化，结果是大大增加了城市的运营成本，不仅直接转嫁为居民的生活、创业成本，使得农民进城失去了低成本的居住、就业、创业空间，也因此抬高了农民进城的门槛。

　　相反，吸纳了大量农民工就业和居住的县域中小城市和小城镇，由于权利和财政收入被上解到大城市，一方面有责无权，发展过程中积聚的市场要素和市场优势，被城市政府大量繁琐和低效的行政审批所化解。另一方面，财政大量上交后没有足够的资源为农民工提供基本的公共服务。

　　三、政策建议：在“省管县”改革的基础上，实行“市县分治”改革

　　为了适应城镇化发展的新形势，避免由体制造成的诸多弊端，我们建议。一是改革市管县体制。方向是与国际接轨，恢复宪法规定，逐步实行省（自治区、直辖市）直接管理县和市，县管理镇和乡，稳步有序取消市管县体制，推进农村管理和城市管理分治，最终落实省、县、乡三级政府的行政区域管理体制。二是严格限制县改区。按照城市市区人口密度和规模作为县改区标准，对距离主城区较远的新设区要重新独立设市。三是下放管理权限。对于吸纳人口较多、经济总量较大的县域和小城镇，要赋予与其人口、经济规模相适应的管理权限。

　　从可行的角度看，近几年的省管县的改革已经为市县分置，创造了良好的条件。浙江、山东、湖北、河南、广东、江西、河北等省的“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县格局，海南省已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也形成了直管区、县的格局，这都为进一步推广省管县积累了经验。

　　市县分置后，县市成为平等博弈型的体制。这样就可以从根本上改变土地财政、摊大饼扩张、土地城镇化快于人口城镇化的现状。释放县域小城市、小城镇的发展活力，使中央支持中小城市、小城镇发展的政策有一个相向而行的体制依托。