2012年4月12-14日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究人员参加国家城镇化规划调研组赴广东省就农民工市民化问题进行了专题调研，调研组在广州与广东、福建、广西和海南四省区发改委负责同志召开了座谈会，并深入到东莞市打工子弟学校、东莞市富山竹村农民出租屋、东莞市南城新莞人服务管理中心、广州市三元里街道社区、中船龙穴造船基地等地实地考察了农民工随迁子女教育、积分落户、居住情况等，听取了广州市、东莞市关于农民工市民化情况的工作汇报，并与政府相关部门负责人、社区工作者和农民工代表进行了座谈，现将广东省农民工市民化有关调研情况报告如下。

　　一、基本情况

　　1、农民工的总体情况。广东省是我国最大的流动人口输入地，主要具有以下特点。一是规模总量大。2011年，全省共有2675万以农民工为主体的异地务工人员，其中省外1669万，省内1006万。广州市共有723万在册外来人口，与户籍人口的比重已接近1：1。其中，东莞市的非户籍人口达638万，户籍和非户籍人口之比已达1：3.5。二是城镇间流动人口在外来人口中的比重较高，不可忽视。东莞市对企业员工的统计显示，外来务工人员中城镇户籍人口占18.96%。广州市的外来人口中，拥有城镇户籍的占19.47%。三是流动人口的年龄以30岁以下为主。2010年，广东省外来人口中30岁以下的占72%，东莞市外来人口中30岁以下的占55.5%。四是文化程度较低，以初中以下文化程度为主。东莞市外来人口中，初中及以下文化程度占72.2%。广州市的这一比例为61%，而广东省的则高达74%。

　　2、对农民工的管理和服务。为了管理庞大的外来农民工，珠三角地区实践了一系城市管理方式的创新。比如，东莞市为了增强广大外来人口的归属感，将外来人口统称为“新莞人”，并在全国率先成立“新莞人服务管理局”，作为流动人口服务管理专职行政机构，设立32个新莞人服务管理中心和621个服务站，形成新莞人服务管理网络。将对外来人口的社保、计生、维权、就业等公共服务整合到新莞人服务管理中心和服务站，并将居住证登记发放、积分入户申请受理等职能交由服务站办理。从2009年开始，新莞人服务管理局还开展了“优秀新莞人”评选活动，公开选拔新莞人担任机关公务员和事业单位职员，增强了新莞人的归属感。再比如，广州市三元里街道针对辖区内集中了上万名湖北洪湖市螺山镇务工人员的情况，与螺山镇党委采取“双向共管”模式成立了三元里街道湖北洪湖市荆楚印刷工党支部，目前在册党员51名，委员5名，有效维护了农民工权益，促进了社会和谐稳定。

　　3、实行了外来人口积分落户政策。2010年起，广东省实施积分入户政策，对外来人口落户城镇进行指标量化，当指标累积积分达到规定分值时，即可申请落户。指标的设置分为正向激励分和负向减扣分，正向激励主要包括个人素质、社保参保、参与社会服务、政府奖励等情况，负向减扣主要是违反政策和违法犯罪等情况，具体分值和指标由各地根据当地需求进行设置，省政府每年提出积分落户指标并分配给各地市。东莞规定申请落户积分门槛为60分，实际最低落户积分为130分，自实施以来成功实现积分落户1.8万人，约为东莞市外来人口总量的1/300。从全省来看，共解决29.4万外来人口落户问题，大致为农民工总量的1/100。

　　4、社保服务开展优于全国其他地区。据当地汇报，2011年广东农民工养老保险、医疗、失业、工伤和生育保险的参保率分别为56.9%、65.6%、27.3%、71.3%和44%。东莞市去年农民工的这五项参保率是60.1%、67.7%、67.7%、68.4%和41.3%。而与全国相比，2010年全国雇主或单位为农民工缴纳的养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%，可见广东省农民工的社保参保率明显高于全国平均水平。

　　5、对外来人口公共服务资金投入较少。对外来人口的公共服务仅采取财政奖补政策，投入严重不足。比如东莞市目前全市共有240所民办中小学校，接纳了四十多万农民工子女入学。每个学生每学期缴纳近2000元的学费，教师的待遇也和公办学校教师有较大差距。而东莞市2011年仅安排1000万财政资金用于对所有民办学校的补贴。在市财政之外，部分镇也对辖区的民办学校进行奖补，每年100-200万元不等。另一方面，对流动人口管理专项经费还依赖于针对流动人口的税费，比如广州市2011年共征收“两费一税”（使用流动人员调配费、治安联防费和出租屋综合税）14亿元，“两费一税”的返还款用于各级流动人口管理机构的日常开支。上述税费基本上来源于流动人口，等于从流动人口自己缴纳的费用中解决对流动人口的管理问题。

　　二、思考和判断

　　1、外来人口公共服务有所改善，但进展并不乐观。总体来看，一是公共服务覆盖比例低。从对外来人口的座谈看，一半以上外来人口最关注随迁子女教育问题，然而广东农民工随迁子女入读公办学校的比例仅为52%，在东莞这一比例不到23%，如果考虑到部分因学位问题、高考等问题返乡就读的农民工子女，不能在流入地享受教育权利的农民工子女比例会更高。二是外省户籍农民工和本地居民的公共服务差异较大。如表1所示，外来人口和本地居民在教育、就业、医疗、社保等方面还存在较大差异。

　　表1  外来人口和本地居民享受公共服务对比情况表

　　2、地方积极性不高，对大规模改善公共服务缺乏充分思想准备。从调查汇报中看，市级以上地方政府对于外来人员的基本情况并不清楚，各级政府没有做好为外来人口提供公共服务的充分准备。一是缺乏准确的外来人口数据。比如，东莞市共提供了3组关于外来人口的数据资料，分别为非户籍人口、新莞人和企业员工，具体数据为638.5万人、412.2万和339.12万，3组数据之间还有较大的差异，其中非户籍人口是2010年的人口普查数据。二是管理仍以治安和安全管理为主，管理机构仍隶属政法部门，其他经济和社会管理部门基本不参与对外来人口的管理和服务。

　　3、落户仍然以限制为主。目前的户籍制度和居住证制度主要是为解决人才引进，广州去年解决第一批落户的外来人员数量仅为4000多人。落户的选择基本上以特别优秀的外来人员为主，如技术人才、一定学历和投资纳税达到一定标准。比如东莞市南城新莞人服务管理中心办理的入户人员中80%以上具备大专以上文化程度。而广东省通过积分入户者73.7%具有一定职称或者严苛的职业资格。按照克强总理提出的城镇化有利于扩大内需的要求，仅仅解决如此少的人口在城镇落户，与扩大内需目标相距甚远。

　　4、市场力量对解决外来农民工公共服务方面发挥着重要作用。从东莞和广东的调研来看，市场力量对解决农民工随迁子女教育、居住等方面发挥了主体作用。东莞市不但有高达77%的农民工随迁子女在民办学校就读，而且还有40%的外来人口居住在农民出租屋，60%居住在企业职工宿舍。而广东省63.9%的外来人口居住在出租屋中，广州市更是高达70%。出租屋的租金从150元/月到500元/月不等。出租屋都是当地农民利用自己的宅基地所建，已经成为当地农民财产性收入的主要来源，但目前在制度上还没有给与认定。

　　5、要充分认识农民工市民化的长期性和复杂性。在调查中我们感受到，地方政府在推动农民工基本公共服务均等化上并没有太多积极性。一是要动财政的蛋糕，阻力较大；二是目前热衷于城市中心区的建设和新区建设，对弱势群体关注度不够；三是涉及人员太多，农民工市化涉及到处理外来人和当地人的利益关系纠葛，甚至还涉及到未来选举人群的比重；四是多年来中央并没有明确的政策指向和要求，地方也没有改革的压力。因此，要解决农民工市民化和城镇化问题，还需要下更大的决心，并有更加长远打算。

　　三、相关政策建议

　　我们认为，推进农民工市民化要将长远的政策目标和当前可行的政策手段结合起来，要把扩大内需与实现经济稳定、社会和谐结合起来，要率先解决一部分农民工在流入地城镇安居落户，着力解决农民工普遍关注的公共服务问题，并着眼长远，深化改革，全方位地缩小外来农民工和城镇居民在公共服务上的差别。

　　1、各级政府要把农民工的管理和服务经费列入日常财政预算，增加财政投入。中央政府要设立专项资金，用于支持和引导地方政府改善对农民工的公共服务。各地城镇政府应将农民工公共服务纳入政府日常管理范畴，相关经费支出必须要纳入地方政府日常财政预算。把地方城镇政府对农民工公共服务纳入政府政绩考核范畴，保障对农民工公共服务支出的逐年较大比例增加，切实解决农民工公共服务问题。

　　2、完善社保制度，提高农民工社保参保率。尽快研究制定跨省社会保障关系的转移接续。加大对实行全国统筹的基础养老金制度的研究力度，尽快制定相关制度框架，实现全国统筹的基础养老金制度。探索推行异地医疗保险结算办法，中央政府要及时总结相关地方探索，推广成功经验。消除农民工在流入地参加各项社会保险的制度障碍，允许农民工在流入地参加灵活就业人员社会保险、城镇社会养老保险、城镇社会医疗保险等。加强政府对企业缴纳社保问题监管，提高农民工参加各类社会保险的参保率，在这方面广东的经验可加以推广。

　　3、切实保障农民工随迁子女教育权利。继续落实公办学校接收农民工随迁子女的政策。当务之急先解决民办子弟学校的农民工子弟学杂费补助问题，是否可以考虑中央和地方各出一部分费用，先期补助农民工子女学费支出，可以从补助一部分开始，经5年过渡到全部解决。逐步放宽民办学校的办学门槛。建立义务教育经费随人走的机制，增加对接受义务教育阶段学生的民办学校的扶持力度，补助民办教育机构的办学条件和教师开支。要增加对接受义务教育阶段学生的民办学校教育设施的补贴力度，逐步改善办学条件。尽快研究放开农民工子女在流入地参加高考的实施办法。

　　4、加大改善农民工集居区基础设施条件。在农民工集居区，政府可以加大对上下水、供电、供气、供暖、道路、污水处理、垃圾处理、通信、网络等基础设施建设的投入力度，改善流动人口居住的基本条件。加大对农民工集居区文化、教育、医疗卫生等公共服务设施建设的投入。做好农民工集居区与主城区道路联络线建设。并把农民工集居区基础设施项目建设作为未来政府基础设施投资项目的切入点。可以考虑在发改委立项，专款解决对农民工集中居住区的基础设施改造项目，并由中央和地方各自分摊一部分支出。