——根据李铁主任在“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”讲话整理

　　回顾中国农村改革的历史，家庭联产承包责任制大大释放了农业的生产力。八十年代中期开始兴起的乡镇企业的大发展，活跃了县以下经济，促进了农村非农产业的发展，像珠江三角洲、长江三角洲、环渤海经济区。乡镇企业发展的重要原因之一，是农村集体经济组织提供了廉价的建设用地。上个世纪九十年代以后，城镇化进程加快，也和用地制度的改革有着直接的关系。从九十年代中期开始推进的“以地生财”，在各类城市和小城镇发展中，作为基础设施建设资金的重要来源，促进了城镇面貌和城镇居民生活条件的改善，到目前还在发挥着作用。可以说，中国近些年农村的改革、城市的发展和改革，都与土地制度变革有密切的关系。

　　从制度变革的内容上看，未来的用地制度改革也几乎直接涉及到宏观经济政策方面的大部分内容。比如说土地使用制度改革直接涉及到财政体制改革，特别是城镇财政管理体制改革。预算外资金已经成为了城市财政的主要来源，但是缺乏监管还造成了政府管理短期行为的发生。现在大量城市规划突破建设用地审批指标的约束，主要的原因是财政的压力。

　　用地制度变革也关系到金融体制改革。城市的基础设施建设大量的依赖于土地出让金的投入，使得城市基础设施建设的经营和管理很难进入市场化。在发达国家一些重要的基础设施是由企业来经营的，因为有长期收益，所以可以通过中长期贷款来解决基础设施建设的投资。但是在我国土地出让金成为城镇政府最重要的利益，因此不愿意放弃，市场化的金融机制则很难介入城镇的基础设施建设。对于农村来讲，土地的抵押问题不能解决，金融机构也很难下决心向农村广泛的经济领域进军。

　　土地管理制度改革也涉及到户籍管理体制的改革。很多人都知道，城镇化的进程迟迟推动不下去。我们一直关注农民进城的问题。实际上真正制约户籍的流动，我们还要注意到城乡双向和农村之间的流动。农村人进入城市难，城市人也难进入农村，农村人之间的户籍迁徙也难。例如全国有40％的农民工在乡镇一级流动，但是也很难解决户籍的问题。传统的集体土地所有制衍生的集体经济，公共利益是被固化的。外来人口想进入这个集体，必然要分走一块公共利益的蛋糕，不管这个蛋糕是一块农地、宅基地还是股份，在集体公有制度下，很难有人接收外来人口通过户籍来分享集体经济利益的现实。

　　用地制度改革还关系着规划制度的变革。建设规划的空间拓展和土地规划指标的严格限制，在城镇发展有着强烈空间扩张的需求下，则产生了一系列的矛盾。此外，在规划中如何考虑土地的价值，如何对空间土地资源进行评估，如何界定土地资源中政府和市场的利益分割，也是未来在规划制度变革探索中的重点。

　　所以我个人认为，在未来中国经济、社会发展的趋势中，我们要了解土地制度的变革可能发挥的重大的作用。从另一个方面看，能够和推进城镇化进程有关的变革，主要还是在于集体建设用地制度的变革。城镇要发展，非农产业要发展，18亿亩耕地红线不能突破，只有集体建设用地还有非常大的可调整空间。但是如果在集体建设制度上，没有对集体土地的产权进行深入的了解和研究，继续沿用强迫征用、大拆大建或者只是在皮毛上做文章，可能还会影响到我国经济的持续发展，也会影响到正在缓慢进行的城镇化进程的变革。

　　一是如何认识农村的集体土地的产权。

　　所有权的概念已经很清楚，但是把所有制和当前城镇化发展进程中农民的身分和地位的变化联系在一起，可能就是我们重点要讨论的问题。例如，珠三角、长三角地区还有一些大城市近郊区的大部分农村已经不是农村，大部分农民已经不是农民。因为他原来具有农民这个身份，享有集体土地的产权，也就是说有宅基地和承包地，所以我们把他界定为农民，界定为城市市民和农民的关系。实际上实质已经发生变化，他们是一个特殊的土地的所有者的群体，这一点和城市人有着根本的不同，因为城里人没有自己的土地。虽然我们仍然把他们作为弱势群体来保护，主要原因是我们城市政府要经常地征用他们的土地。从就业上看，从享有的公共设施上看，从外在的建设形态上看，从收入上看，他们基本上已经不是农民了。因为他们有着属于自己集体的一块土地，所以我们还是把他们叫做农民。

　　二是农民是否可以通过土地和土地上的附加物获得财产性收益。

　　这也是我们在集体建设用地使用方向上可以探索的一个重要问题。实际上，各地都已经在进行实践和探索。例如我们如何来认识在广东的出租屋，我们如何来认识在珠三角和长三角以及大城市郊区，各类仍然是集体建设用地的乡镇企业用地，企业已经发展很多年了，集体建设用地的产权关系还没有发生变化，但是，因为涉及到征用问题，涉及到我们对财产性收益认识上的不足，已经影响到集体建设用地的流通，也直接影响到在这些地区产业结构的调整。还要涉及的一个方面就是，农民的宅基地到底是保障性用地还是农民自己的财产，当然这对于发达地区和不发达地区还是有很大的差别的。如果在发达地区，实际的用地性质已经发生了变化，我们是不是还要按照不发达地区的管理模式和方法来认定农村宅基地的产权性质呢。

　　三是我们如何看待城乡要素的双向流动。

　　我们近些年一直在研究中国的城镇化问题，困惑之一是提农民进城的多，而提城里人如何到农村的少。我们强调了两个反哺，城市支持农村，工业支持农业，但是这都是在说明政府的作用。而如何发挥市场的作用，发挥城市企业和个人，发挥大资本和小投入的城市市场要素向农村投入，可能还是有很大的文章可做。而这方面最大的制约因素也是如何处理城市的要素到农村并且和农村土地发生关系，如何介入到农村集体建设用地市场。可能不只是仅仅采取征用的方式，或者我们在这些方面可以有更大的探索空间，但是前提是要明确集体建设用地产权的基本性质。