“十二五”期间，我们开始实施新一轮的城镇化发展战略。稳步有序地通过缩小城乡公共服务差距，渐进的户籍管理制度改革和其他综合配套改革，使一部分农村人口进入城镇落户、定居。尽管这是一个理想的设想，希望通过一系列政策调整来逐步实现城镇化的战略目标。从实际看，目前面临的难度很可能导致战略设想重蹈“十五”的覆辙。

　　各类城市是否支持这项改革？在重庆和成都进行的探索看，对于当地农民进城落户的障碍基本上已经大大减小，毕竟他们手中还有土地，即使“穿衣戴帽”进城，土地的升值预期可以使他们置换城市的公共福利。但是并没有哪个城市愿意放开外来人口进城落户，特别是外来人口相对集中的经济发达地区的各类城市，包括小城镇。一方面涉及人口众多，另一方面满足外来人口的公共福利必须要消耗财政开支，影响到原城镇居民的福利。

　　北京市已经明确表示要控制外来人口，发达地区的各类城市和小城镇制定的引进人才措施，也不包括农民工。中西部的中小城市和小城镇，如果没有充分的就业条件，农民工也不会到这里来定居和落户。已经看到的发展非常迅速的西部资源性城镇，在制定城市发展政策中，明确地把外来人口排除在外。例如陕西神木的全民医改、内蒙古鄂尔多斯的城市发展政策，都只解决本地户籍人口的公共福利。

　　新讨论的有关户籍制度改革方案，已经明确了几个问题：一是强调了城镇化政策是中央事权；二是明确了农民的承包地和宅基地的所有权属性，进城定居落户不需要交地;三是明确了地级市以下城市的户改条件，总体是宽松的。最关键的内容是把改革的主导权交给城市。那就意味着城市可以改也可以不改。从各地贯彻国务院控制房价上涨的具体操作方案中，限制外来人口买房实际上等于彻底否定了户籍管理制度改革的方案。因为连有能力在城市定居的人都被排斥在外，何况农民工了。

　　各类城市只欢迎农民工来就业打工，并不欢迎他们定居落户，这是一个普遍存在的事实。就业可以更多地为城市的发展提供剩余价值，而落户则需要城市付出。大批农民工进城并不意味着城市会变的更美好，因为他们是低素质、低端就业、低收入的人口。作为一个群体在城市的生存就要有低端的住宅和低端的聚居区，恰恰和现在城市管理者的城市发展理念产生冲突。提出“世界城市”和国际性大都市理念以及各种美好的景观生态、低碳城市理念中，怎么能够允许这些外来的低素质人口在城市严重地影响形象呢？这就是城市的利益，城市管理者的理念和城市户籍人口的利益，结合在一起，就使得我们的城镇化政策成了空中楼阁，无法在现实中操作。

　　如何面对城市群体公共利益对城镇化政策的“挑战”，实际上也是对城镇化政策制定者的挑战，就是如何面对现实，应对利益结构的调整，拿出可供操作的过渡性方案。

　　一是对城市进行空间的分解。我国的城市实际上是行政管辖区而不是严格意义的城市。如北京，管辖1.68万平方公里，下辖16个区县，100多个乡镇。如果仅提出控制大城市人口，是不是北京市所有的管辖区都是在控制范围之内。在制定城市发展政策中，通过大城市辖区空间的合理配置来解决人口分流和外来人口的安置问题，有很大的操作空间。

　　二是要充分强调户改的中央事权的重要性，对在城市就业和居住十几年的外来人口，由中央颁布政策，直接解决落户问题。如果交给地方，很难落实。

　　三是中央政府实行鼓励性政策，利用行政区划的审批权、机构编制的设置权以及重点安置项目的投资权，调动地方落实城镇化政策的积极性。例如对外来人口集中的城镇，直接设市并减少和省级政府之间的管理层级，在财政分配关系上进行调整，鼓励这些城市接纳外来人口落户并减少财政压力。增加对农民工居住区基础设施的改造资金项目，要求地方配套，调动地方解决外来农民工公共服务的积极性等。

　　四是降低改革难度，减少改革成本。不要把所有的事情全都由政府承担起来。例如住房政策，不一定全部包下来。目前出租屋已经是广东农民工的主要居住地，在北京，也开始进行当地农村集体经济组织建设公租房的实验，可以允许各级城市在住房保障方面进行大胆探索。如果不保住房，改革的成本可以大大降低。

　　五是确立城市发展导向的目标。选择一批城市，按照科学发展模式，重点解决民生问题为典型，推广经验。引导城市注重实际和国情，把解决居民的就业和生活作为重点。