——专访国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

　　起点：2亿农民工和7000万流动人口

　　三联生活周刊：“十八大”以来，城镇化被视为扩大内需的最大潜力。这一潜能如何才能有效释放？

　　李铁：我们目前的城镇化率是52.6%，这是指进入城市的人口，但若按户籍人口来计算只有35%，之间17%的差额，是2亿多农民工，还有7000万城镇间流动人口。这2亿多农民工实现了就业转换而没有实现身份转换，他们的消费倾向由城市到农村，把钱寄回家乡建房子，宁愿这些房子长期闲置。如果这些农民真正意义上进城，消费全部转化为在就业地的消费，对长期经济的拉动是显而易见的。

　　这一次的中央经济工作会议已经提出了，推动农民工市民化是新型城镇化的核心。现实问题是能不能做到。事实上，“城镇化”拉动内需不是一个新药方了，它在相隔十几年两次进入中央决议都源于国际金融危机。1996年的亚洲金融危机，我国外贸出口遇到了较大的压力，经济学界“增加内需”的呼声导致了城镇化政策坚冰的突破。我们在2000年给中央起草的一个小城镇发展的报告中，提出了城镇化对我们国家国民经济发展的作用，特别提到拉动内需。由此，在“十六大”报告里，第一次把城镇化问题写进党的决议中，而且把“繁荣农村经济，加快推进城镇化进程”作为重要内容的标题，可见当时对这一问题的重视。当2008年国际金融危机来临时，还是拉动内需的原因，城镇化的呼声又一次高涨起来。但这期间的十几年，作为城镇化发展的最大障碍，户籍制度的改革进展艰难。2001年国务院转发的公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见，尽管已经明确要放开县级市以下城镇农民进城落户的限制，实际的效果是仅仅放开了当地农民进入小城镇落户的限制，而对于外来的农村人口的进城落户仍然采取严格的限制措施。前年开始，国务院办公厅的一个文件也已经明确了地级市以下户口全部放开，问题是这个放开没有强行要求。地方是不会愿意改革的，有些地方提出了居住证制度，要求满足了多少积分条件才可以办理户口，实际上就是设定新的门槛，延缓改革的期限。

　　三联生活周刊：但在现实中，似乎一提城镇化就是城市建设的信号，“农民进城”被有意无意地忽视了。

　　李铁：这么多年，我最强烈的感受，就是几乎所有的地方政府都认为城镇化是城市建设，是投资上项目。这是基于政绩、基于地方GDP增长的非常现实的认定。而一些学者则认为，城镇化就是现代化，在他们看来，他们所长久居住的城市应该向发达国家看齐，解决所谓的生态问题、宜居问题、低碳问题等等。实际上城镇化很简单，农村人口进入城市，一定是一个低素质、低端就业、低收入人口进入的过程，恰恰和现在城市管理者的城市发展理念产生冲突。这些城市管理者的理念和城市户籍人口的利益结合在一起，使得我们的城镇化政策成了空中楼阁，无法在现实中操作。

　　在长久以来限制人口自由迁徙的制度作用下，我国土地城镇化增长速度明显快于人口城镇化增长速度。2亿农民工和7000万流动人口虽然在计算城镇化率时被统计进去，但他们在城市还没有享受到同等的公共福利，有些学者认为，这部分人口只能算半城市化的人口。如果依旧忽视农民进城这一核心问题，浮光掠影地走过去以建设为目标的城镇化道路，很可能导致又一轮投资热，而没带来人口转移的实际效益，刺激内需的目标也很难实现。

　　三联生活周刊：这一城乡二元利益结构是如何形成的？

　　李铁：国际上的城市化进程，是农村人口自由向城市迁徙的过程。西方国家的经验，是把城市化进程中可能产生的社会矛盾，放到城市里来解决。而中国在实行城乡二元的户籍管理体制以来，习惯于把矛盾分散到农村去解决。这种城乡二元分割体制已经固化了城乡现有的各种体制关系，也成为未来推进城镇化的体制障碍。

　　上世纪50年代末开始实行的户籍制度，客观上让中国走上一条限制城镇化发展的道路。户籍制度的初衷是把农村人口强制地束缚在土地上低价提供农产品，以维持城市居民的低工资，确保国家通过获取剩余价值来完成工业化积累。但上世纪80年代农村改革也没有及时松绑，当时主要担心的还是农产品供给不足。在城市经济管理体制改革之后，工业的生产力得到释放而形成大量的财政剩余，转而更多地解决了城市公共服务水平的改善，进而拉大了城乡基础设施和公共服务的差距。户籍管理制度改革的滞后，固化了城乡社会群体的福利关系，利益结构的反差使得放开户籍管理体制的难度加大了。

　　中国的城镇化进程另一个独特性在于土地制度。土地制度包含两方面：一是城镇土地国有和农村集体土地公有，意味着土地所有权的不可分割性，限制了要素的市场化流动；二是农村集体土地必须通过政府低价征收为国有才可以进入城镇的开发，意味着中国的城镇化进程是以牺牲农村集体土地所有权益为代价的。大量的土地收入转为城市基础设施投入后，拉大了城乡居民二次收入分配的差距，进一步固化了城乡居民分割的公共福利关系。而当城市由于过量的土地收益短期投入为城市基础设施建设时，城市的门槛也相应提高，城市的高公共服务水平已经不可能或者说不愿意接受低收入、低素质的农民工进入城市定居。

　　举一个简单的例子，电梯一定是高层建筑的公共服务工具，理论上应该是对所有人开放的。但从心理学的角度分析，上了电梯的人一定不希望更多的人进入电梯。因为一是会增加空间的拥挤度；二是会增加楼层的停靠次数；三是会影响电梯内的空气质量，等等。对于城镇化问题的理解也是如此。

　　目前城镇化政策想要松绑，面临在一个既定的利益框架中如何重新决策的问题。2亿农民工和7000万流动人口能否成为决策的出发点，将会决定新型城镇化是否成为一种制度性的变革。

　　农民进城：并非成本问题

　　三联生活周刊：我们注意到，去年由发改委牵头的国家城镇化专题调研组开展了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研，各地对户籍改革不积极，理由是农民工市民化的成本过大。成本是户籍改革最大的障碍吗？

　　李铁：我觉得很多情况下是在夸大农民工市民化的财政压力，所谓成本是个伪问题。现在有的城市是以最好的标准来测算农民工转化为市民的成本，以这个为借口来排斥农民工进城。

　　农民工市民化的成本分几部分，我们分项来看。第一是就业，就业限制确实存在。第二是子女教育。比较突出的问题在于，把公共教育水平作为一个门槛，以此来排斥外来人口，所以北京出现了强制关停外来人口学校的现象。其实我们应该允许差别化的教育体制，要允许民办教育的存在，比如广东东莞70%以上是民办教育，还可以通过转移支付为发达地区农民工输入地提供教育补助。第三是高考，直接涉及到本地人口和外来人口在利益上的不平衡，利益硬碰硬是改革的难点。第四是社保，我们所说的公共福利有一大块涉及社保，就是养老保险、失业保险、工商保险、计划生育险、医疗保险。现在全国社保缴纳率平均水平很低，19%到20%。为什么？社保分两部分缴纳，企业不愿意交，那么个人也不交，这就直接影响到城市对农民工的公共服务能力。主要原因是很多城市为了吸引企业投资，并不强制企业为农民工缴纳社保。其实在我们的研究中，对城市最大的利好还是社保。因为我们60%以上的农民工年龄是16到45岁，社保的支付期在25年、30年以后，他们现在缴纳社保等于解决了城镇居民社保缴纳的空档。有的地方核算农民工市民化的成本甚至高达几十万元，为什么那么高？他们核算的最大成本是社保，但其实社保不是让政府交的，是让农民工和企业来交的。第五是保障房，这是各地把转移成本算得很高的原因。但这也是个伪问题，因为我认为不该在这个发展阶段把全民保障房纳入政府的支出范畴，保障房不该把农民工纳入进去，可以通过租房解决。第六是基础设施，公共交通等设施已经在充分利用了，并不需要专门为外来人口投入建设基础设施。

　　三联生活周刊：面对以上这些附加在户籍制度上的各种公共服务和财产关系，打破户籍坚冰的突破口在哪里？

　　李铁：以2亿农民工和7000万流动人口为出发点，一次性解决他们的所有问题当然是不可能的，但是可以由阻力较小的改革分头推进。举例来说，我们可以首先解决那20%已经举家搬迁的农民工的户籍问题，这部分大约有4000万人口。他们已经在城市里稳定就业十几年了，对他们放开落户限制，对城市不会产生任何冲击。而且这样才能释放一个信号：你在城镇就业，就能有一个长期的预期，这才能把你的消费彻底转过来，才能真正实现拉动内需的目标。更长期的通过公共服务措施的完善，逐步实现和城市居民公共服务的均等化。实现了均等化，户籍改革的难度就不存在了。

　　再如，特大城市周边的中小城市和建制镇还有较大的吸纳能力。举例来说，北京市有2100万人口，其实其中有一部分人生活在周边的市辖区和建制镇内。如何通过市场化的方式，给予这些实际作为独立城市的市辖区和建制镇更多的发展权，并通过轨道交通把这些城市与北京的主城区连接起来，应该从规划上予以统筹。这种方式应该是高等级城市户籍改革的方向，而不能以主城区压力过大为借口，排斥整个行政区的外来人口。

　　摆脱对“土地财政”的路径依赖

　　三联生活周刊：这一次的中央经济工作会议提出“有质量的城镇化”。人口城镇化之外，此前的土地城镇化模式似乎更值得反思。

　　李铁：从数量型扩张转向质量型增长，土地的问题比较严重。第一是政府的短期行为。由于钱拿得太容易，地拿得太容易，每届政府都有充足的资金进行城市建设，就加大了政府决策者的主观意志行为，想怎么干就怎么干。一方面使我们城市化发展过程中充斥着大量短期行为，城市建设的成本大幅度增加，另一方面城市长期发展的基础设施供给严重不足，比如防灾减灾体系、交通环境治理。

　　第二是土地的粗放型利用。各种大马路、大公园、大广场，在很多城市是不必要的。我们最近做了一个调查，中国城镇人均占有面积从130平方米增到155平方米，城市粗放发展的状态还在蔓延。现在一种独特的发展模式，是政府要招商引资发展工业，而随之而来的基础设施投资，则通过开发商来解决，开发商就得新增占地来弥补工业用地的支出。结果摊子越来越大，于是继续占地，继续解决，就形成债务无限制的蔓延方式。各种金融解套、贷款、债券……华山一条路，还是土地。所以当中央一旦出台限制土地开发的时候，各地的债务就越来越突出，这是一个恶性循环。

　　第三是城市越来越不节能、越来越不环保、越来越不绿色。很多人对绿色的理解就是生态、农业、公园、广场，这是视觉的绿色；而国际上对节能城市的理解是人口密度，人口密度提高的时候，单位资源利用率就大幅度提升。

　　第四是制约了服务业的发展。一方面，基础设施空间面积过大，单位容积率低，提高了服务业的成本，降低了服务业的规模效益；另一方面，从形象工程的角度，反对各类与所谓城市景观不协调的便民服务业的进入，也是等于排斥了最具有就业吸引潜力的满足大众基本需求的服务业的发展，同时也抬高了城市的门槛，限制了外来人口的进入。

　　三联生活周刊：关于土地制度的诸多矛盾中，下一步改革可能的着力点在哪里？

　　李铁：一是征地矛盾。这其中涉及到征地补偿的问题，以什么方式解决征地补偿？是提高补偿标准还是解决同权问题，使集体土地和国有土地能够平等地参与开发？还有所有权的认定，也就是确权问题。最终还是要实现土地同权，只有通过同权，才能遏制地方政府对土地的乱占，让农村集体土地参与开发，但这将损失开发商的利益，加大开发商的谈判成本，所以提高补偿是一个过渡性措施。

　　二是耕地保护。城市发展不能以牺牲耕地为代价，这又涉及到，第一，如何保护耕地，保护农业和整个城市开发的关系是什么？第二，我们现在的城镇建设用地是粗放型利用，土地利用效率比较低，这个问题通过什么方式解决？

　　此外，现在更多地关注土地增值收益的再分配，讨论这个收益到底给开发商、给政府，还是给农民；是给近郊区的农民，还是远郊区的农民。

　　中国的土地制度改革不是在一张白纸上画画。从上世纪50年代以来或者上世纪80年代以来，几十年的发展过程，土地增值收益已经转化为工业的投入，转化为基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，形成了固定的利益关系。从某种程度上说，城镇居民是主要的受益方。当改革土地增值收益分配产生利益关系时，势必要影响到城市公共投入的资金来源，涉及到调整城乡居民群体在利益分配上的格局。

　　因此，从利益群体之间的博弈来看，破解土地制度改革的难题，就要从两个方面来考虑问题：一是要逐步提高对农村和农民的补偿标准；二是要把来自城市的阻力减轻，城里的压力大幅度减轻的话，农村土地的放开是迟早的问题。

　　三联生活周刊：如何减轻来自城市的阻力？

　　李铁：对城市来讲，土地是城市基础设施建设、城市运转的资金来源。一方面城镇的发展过于依赖土地出让金，导致城镇特别是高等级城市摊大饼式的扩张，土地粗放型使用，使得基础设施供给的压力加大，城市的债务不断攀升，城市内的基础设施运营和管理体制无法及时调整所有制结构和提高管理效率，城市的有偿性基础设施经营价格满足于市民的福利，不敢按照市场化的规则提价，致使贷款、发行债券和各种金融手段的还款，无法通过价格调节，不得不依赖于新的土地出让金。另一方面，农民对于低价征地的补偿行为日益不满，土地出让的补偿条件不断攀升，城市开发的成本在日益加大。土地出让——城市扩张——基础设施供给不足——继续出让土地的恶性循环模式，已经使得城市的经营压力加大。而政府换届的政绩需求，居民对改善公共服务条件的刚性要求，还是要求政府不得不延续原来的制度轨迹运行。征收房产税是长期问题，而且收入水平不高，弥补不了短期内城市居民需求攀升的压力。如果一下子把土地补偿金断掉，这种伤筋动骨的改革得不到地方政府的支持。

　　现在主张发地方债、主张贷款、主张开辟多种融资渠道，也是解决不了问题的。因为几乎所有债务都是以土地的预期收益作为还款条件，地方政府还得去卖土地，这就是制度惯性。只有解决地方政府还款预期到底来自哪里的问题，对土地的依赖才会下降。

　　三联生活周刊：也就是说，只有改变城市的融资模式，才有可能摆脱对土地财政的路径依赖？

　　李铁：对。不能仅仅从土地本身看问题，还需要税收体制、城市融资体制、基础设施运营体制改革同步进行，才有可能彻底解决地方政府对土地出让金的依赖问题。

　　国际上所有国家对城市融资还款的来源只有两个：一个是公共基础设施的使用价格，比如水价、污水处理价、电价、地铁票价等等，而我们国家这些全靠补贴来实现，收费价格无法市场化，达不到还款的效果；二是靠不动产税收来还款。现在我们没有不动产税，只有短期的土地出让金，通过所谓的土地出让收入来维持一个低价格的运转，这种架构导致地方政府对城镇低价获得土地的预期越来越顽固，越来越不愿意改革，一旦改革就会导致城镇居民公共服务的下降。

　　如果我们把城市运营机制从补贴转化为收费，从国有低效率的管理转化为市场化的管理，从自有资金的维持转化为大量民间资金可以购买、参股、转让等方式来运营，一定可以节省很大一笔资金，还可以提高效率。所以不仅仅是一个土地改不改的问题，而是你敢不敢打破国有垄断、地区封闭的界限，敢不敢动城镇居民利益的蛋糕，提高公交价格、地铁价格、水价、电价。

　　再就是改变税制结构，增加不动产税，把政府的行为从短期变为长期，提高土地利用效率。当政府对土地的依赖逐渐降低的时候，土地制度的改革压力就会减小，改革也就会水到渠成。如果这些都不动，一下子把城市的土地财政“断奶断粮”，那将面临更大的压力。