2013年3月30日，由国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛、世界银行等机构共同举办的“2013中国城镇化高层国际论坛——制度与变革”在上海举行。本届论坛是世界经济论坛、世界银行等国际机构与中国在城镇化框架下合作的重要成果。参加本次论坛的有来自中央财经领导小组办公室、国家发改委、国土资源部、国务院研究室、国务院发展研究中心等中央部委和部分地方政府的有关负责人员，也有来自财政部财科所、国民经济研究所、中国城市规划设计研究院、北京大学、中国人民大学、北京交通大学、燕京大学等国内重要的研究单位和高等院校的专家学者，部分来自世界银行、世界经济论坛、美国城市土地学会等国际机构的专家也参与了论坛，还邀请了国家开发银行、西门子等金融机构和知名企业的企业家参与。论坛围绕中国城镇化发展的制度与变革开展讨论，为推进我国新型城镇化发展提供思路和改革建议。现将会议内容综述如下。
一、新型城镇化及其路径选择
1、推进新型城镇化是中国发展转型的内在要求。新型城镇化是我国经济发展、社会转型的一个抓手，是我国经济发展转型的必然要求。国家发改委副主任徐宪平从中国城镇化发展的外部条件和内在动力的变化进行分析，指出我国城镇化发展依靠廉价劳动力、粗放式增长、非均等化基本公共服务等的传统模式已经不可持续。中财办副主任杨伟民认为，随着我国城镇化的快速发展，城市居民对生态产品的需求与城市生态环境不断恶化之间的矛盾越来越尖锐。对于环境污染等问题，北京大学教授林毅夫认为，有些问题是发展阶段的问题，随着产业结构的升级，问题会逐渐缓解。林毅夫也提出，当前发展中确实存在环境污染、收入差距扩大、城乡差距扩大等问题，这些问题的解决，需要通过深化改革来推动转型发展。
2、新型城镇化的核心是人的城镇化。城镇化首先要解决人口城镇化的问题。徐宪平认为，城镇化的核心是人的城镇化，是要解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题，逐步把符合条件的农民工转为居民，努力实现义务教育、就业服务、基本养老，基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。国务院发展研究中心副主任韩俊提出，新型城镇化不是鼓励各地竞争名义的城镇化率，不是比城镇化速度，而是看哪个地方的城镇化质量更高，外来人口的公共服务解决的更好。国开行监事长姚中民认为新型城镇化也不仅是人口比例的简单变化和城市面积的大幅扩张，更重要的是包括发展模式经济结构、就业方式、社会保障等一系列的重要转变。
3、新型城镇化要体现生态文明，要提高土地资源利用效率。实现新型城镇化必须坚持生态文明的原则，徐宪平提出要树立生态文明的理念，坚持集约紧凑、绿色低碳的发展模式，充分挖掘现有城镇的潜力，严格限制城镇空间的无序扩张。杨伟民从将生态文明理念全面融入城镇化过程的角度出发，指出城镇化需要从增强生态产品能力、控制开发强度、调整空间结构等方面与生态建设相结合，提高森林、湿地等生态空间面积和减少工业空间。国土资源部副部长胡存智从土地入手，指出新型城镇化要实现生产、生活、生态的合理安排，实现对人口、产业、土地的优化配置和建设资金的可持续利用。
4、新型城镇化需要加大制度变革。城镇化的很大障碍是制度性问题，专家认为，完全由政府主导的城镇化道路已经走不通了，需要加大改革力度，实现政府、市场、社会充分互动。北京大学国家发展研究院教授周其仁认为，我国城镇化要对过去形成的政府主导的制度进行改革，让市场和社会成为城镇化的主导。一方面，政府要从要素市场中退出来；另一方面，城镇化要减少政府对城镇规划的干预，多动员社会机制参与到城镇化发展建设中。林毅夫认为我国高速经济发展给城镇化提供了机会，当前已经具备了改革现有不合理制度的条件，应通过加快制度改革来促进城镇化的健康发展。韩俊建议必须防止在城镇化过程中政府与市场完全混在一块，不能所有问题都由政府来承担。
二、户籍制度改革问题
户籍制度的改革，关系到中国城镇化的质量，关系到中国经济持续增长的最大内需，也关系到亿万农民工能否找到最终的城市归宿，与会专家从多个角度为户籍制度的改革指明方向。
1、中国已经具备了可以改革户籍制度的基本条件。从发展历史来看，户籍制度具有一定积极意义。林毅夫认为，在劳动力流动上实行的双轨制，减少了城市的负担，降低了发展成本，避免了出现像南亚、拉丁美洲、非洲出现的贫民窟的问题，但是户籍制度也产生了寻租行为。燕京大学校长华生则认为，户籍制度是所有福利歧视制度的根源，必须下决心消除这种对公民歧视的制度。对中国发展是否具备改革户籍制度的条件问题上，林毅夫旗帜鲜明地指出，今天中国已经具备户籍制度改革的基本条件，我国是一个即将迈入高收入的上中等收入国家，资金已经不再短缺；同时，一些产业的发展已经具有较强的国际竞争力，政府不再需要进行补贴。这样，我国政府就有更多的资金和能力来解决拉平城乡公共服务差距的问题。
2、要正确认识户籍制度改革的难点。户籍制度改革推进过程中会面临哪些难点，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，多年来我国各城市之间已经形成了封闭垄断的公共服务体系，原来界定的城乡二元关系已经演变成了不同等级城市之间的多元关系，外来人口的进入势必摊薄现有户籍居民的高水平公共福利。国务院研究室副主任黄守宏指出，当前户改最困难的地方是大城市和特大城市，主要有两个原因：一是大城市和特大城市人口越来越集中，农民工越来越多，而农民工市民化涉及大量成本如何在政府、企业、个人之间分摊的问题。二是要到对既有制度进行重大调整，势必触动既得利益。华生则认为，推进户籍制度改革实现人的城镇化，难点是改变利益驱动的链条，形成新的动力机制和惩罚机制。
3、户籍制度改革的实现路径。如何推进户籍制度改革，李铁从降低改革难度的角度提出，应先把约4000万举家迁徙人口作为改革突破口，各级城市率先放开落户限制，因为这部分人对原有居民的利益损害不大，改革阻力较小。然后，分期分批解决教育、社保、住房、医疗服务等公共福利，逐步消除差距消失。对于如何激励地方政府的积极性，华生认为，要把土地分配指标和人口落户指标相结合，解决外来人口落户的越多，土地指标也就给的越多。世界银行中国区首席经济学家吴卓瑾认为，中央政府要通过顶层设计，改变对地方政府的基于户籍制度的支持或者是补贴，促使他们愿意接纳外来人口。
4、户籍制度改革的成本分摊。如何核算户籍制度改革成本，李铁认为，很多外来人口实际上已经享受着大城市的基础设施，不必额外增加投入，成本并不高。即使需要增加投入，所需的市民化成本也可在政府、企业、个人之间分摊，分期消化，关键是不能按照富人所要求的高标准来提供。我国面临的是两三亿低收入人口要进城，而不是解决富人的进城。黄守宏指出，人口城镇化必需处理好社会成本如何在政府、企业、个人以及中央政府和各级地方政府之间分摊的问题，要进一步厘清中央政府和城市政府之间的财税关系。首创董事长刘晓光也认为，要明确户改过程中涉及投入的具体支出路径，比如到底是由人口来源地支出还是由中央安排特别财政支出。
三、关于用地制度与财税制度改革
当前城镇建设对土地融资的依赖越来越高，用地制度和财税制度就成为城镇化发展不可回避的话题。
（一）城镇化发展用地方面存在的问题
与会专家指出了当前城镇化转型发展过程中用地方面存在的问题，归纳起来主要有以下三个方面。
1、人地关系失衡。这主要表现在两个方面，一是工业用地比重过高，生产和生活用地失衡。胡存智对用地结构进行了对比，我国工业用地比例达到26%，有些城市甚至达到40-50%，而纽约、香港、伦敦和新加坡分别为7%、6%、2.7%和2.4%。杨伟民对居住用地与工业用地比例进行比较，我国是1.5：1，而日本和法国分别为6：1和5：1。二是土地城镇化快于人口城镇化。胡存智对土地城镇化和人口城镇化发展速度进行了比较，1990-2000年，城市建设用地增长90%，人口增长52%，土地增长是人口增长的1.71倍；2000-2010年，用地扩张了83.41%，人口增长了45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。土地城镇化快于人口城镇化之势愈演愈烈。
2、土地开发强度大与人口密度偏低并存。杨伟民认为开发强度过高，开发强度与经济发展水平不相一致，部分城市化地区人均GDP刚超过1万美元，但是开发强度却高于一些人均GDP达到几万美元的国家和地区。而胡存智对城市人均建设用地分析得出，我国城镇土地人口密度偏低，2000-2010年全国城镇工矿用地从人均130平米增加到142平米，人口密度下降了10%。韩俊以上海与香港为例进行对比，上海的土地利用密度只有香港的1/2。对于人口密度偏低的原因，国民经济研究所所长樊纲认为根源在于，我国大城市的容积率被控制得过严过低，降低了城市有限的土地空间的利用效率，而且增添了腐败根源。美国土地学会凯恩持相同观点，认为中国目前最大的土地利用问题是市中心容积率太低，导致城市内可供利用的空间开发受限。
3、依赖土地融资推进城镇建设的方式已不可持续。胡存智认为，依赖土地融资推进城镇建设的方式，使得大量的金融资产投放到城市土地的开发和建设上，带来潜在金融风险越来越大。韩俊从土地收入和地方财政收入的关系角度分析指出，2010年我国各级政府卖地收入近2.9万亿，占地方财政收入的比重达到83.3%，比重过高。凯恩从中美对比角度进行分析，中国大部分住宅用地是一次性出售，可供租赁的开发地产非常有限，而美国约有20-30%的住宅建筑是仅供租赁使用的，可以长期收租，因而可持续性更强。樊纲从土地供给持续性的角度认为，卖地迟早要面对土地卖完的一天，因此不可持续。
（二）相关改革建议
与会专家对改革思路和注意问题，也提了一些针对性政策建议，概括有以下几个方面：
1、城镇化过程中要处理好城镇发展与土地的关系，要做到保耕地、保发展、保权益三者有机统一。我国城镇化发展面临着人多地少的根本矛盾，胡存智指出，城镇化发展必须坚持保护耕地的红线，巩固城镇化发展的现代农业基础。樊纲认为，城镇化进程中，必须在确保粮食供给总量不减少的前提下，利用有限的土地提供更多的居住和城镇化用地空间。韩俊同样把解决好粮食安全问题放在首位，其次是要利用有限的土地保发展，三是实现集体与国有土地同地同价同权，切实保障农民土地权利。对于保护农民土地权益问题，胡存智认为还要缩小征地范围，严格征地程序，提高土地补偿标准。财政部财科所所长贾康认为，要考虑让远离城乡接合部的广大农民和进城农民工也能分享土地增值收益。而江苏省人大常委会环境资源城乡建设委员会主任夏鸣认为，政府征地以后，除了要给失地农民合理补偿之外，应主要在公共利益方面提高对失地农民的补偿。
2、盘活存量土地，保障城镇化建设用地需求。我国城镇化发展用地需求的满足应该在土地存量上多下功夫。目前我国城市建成区4.3万km2，建制镇3.38万km2，农民居民点已有16.5万km2，杨伟民认为利用目前我国现有的各类建设用地就基本上能够满足我们国家工业化和城镇化的需要。胡存智从实践探索角度指出，盘活存量用地方面大有可为。比如在广东进行的集约节约用地的试点，2009到2010年改造可用土地6万亩；苏州盘活土地的政策，每年50%的供地来自于存量。韩俊同样认为存量建设用地开发的潜力非常大，一定要做好城乡存量建设用地再开发再利用。
3、推行高密度城市建设用地模式，提高城市人口密度。首先需要转变对城市用地观念的认识，凯恩认为，把高容积率等同于生活质量不高，完全是认识上的误区，高密度的城市开发有助于降低生活成本，如果中国城市密度像美国一样低，那么必然会阻碍发展。另外高密度城市可以减轻环境污染，当城镇化达到一定程度时，污染程度将开始下降。对于提高城市用地效率，樊纲坚定地支持经济手段调节城市容积率，以提高城市用地效率。不能用过去的容积率标准来要求现在的城市建设，要用经济手段、市场和个人选择的办法来调节容积率。胡存智提出用控制人均用地的办法来加强对城市用地过快扩张进行管控，提高城市人口密度。
4、逐步建立以不动产税为支柱的财税体系。专家们建议应逐步建立为以不动产税为支柱的财税体系。贾康建议要建立以辖区内不动产包括住宅为支柱的财税机制，形成土地开发、交易、保有环节的全面税费体系，形成能够促进地方政府行为与市场经济相适合的公共财税体制。可借鉴日本模式，在工商业较为发达的地区开征不动产税，在工商业不太发达但资源富裕地区建立资源税，形成两大基本支柱。樊纲认为，如果房产税在中国建立起以后，不仅房地产需求的保有环节可以得到灵活地调整，地方的财政也可以持续发展。
四、城市投融资与债务风险问题化解
如何实现城市投融资的可持续发展，以及合理化解城市融资的债务风险是关系到城市化能否健康发展的关键。
1、城市投融资体制的障碍。当前中国城市投融资还面临一系列体制障碍。一是法律不完善，长沙市市长张剑飞认为，当前中国城市投融资面临着法律的限制，预算法第28条中禁止地方政府发行债券是影响到城市投融资机制完善的重要因素。现在地方融资平台的利息大都在8%以上，如果直接发行债券，并以4-5%的利息向社会发债，那老百姓会收益，政府也可以降低债务成本。二是制度上对国家信用的限制。国开金融总裁张旭光认为，由于国家信用没有得到释放，对于低收益、投资期长的民生项目的投资很难吸引到民间资本，因此应该充分释放政府和市场两种优势。三是干部考核机制不健全。新加坡国立大学教授邓永恒研究发现，中国地方政府官员的升迁主要依赖GDP增长，而在环保等方面的机率是负值，亟需转变GDP导向的考核机制。
2、融资渠道的创新。中国人民大学校长陈雨露认为“新型城镇化道路”，就是要建立中国特色的融资体系，能够既筹到钱又不爆发金融危机。他建议要建立由政策性金融、商业性金融、多层次的资本市场，以及贷款和股份融资相结合的项目融资共同构成的全方位、多层次、高效率的融资体系。国家发改委财金司司长田锦尘建议从两个渠道入手解决城镇化健康发展所需的“钱从哪里来”的问题。一是占份额较大的间接融资渠道，二是未来有着很大发展潜力的直接融资渠道。他强调一定要在稳定现有融资渠道的基础上，大力发展直接融资。邓永恒以房地产为例，指出中国融资模式单一关键在于投资渠道狭窄。他建议创立一些资产证券化等产品，把民间社会资金调动起来，形成政府、市场、民间资金的合作和互动。
3、城市债务风险的判断。如何判断债务风险是关系融资成败的关键，陈雨露认为，虽然中短期不会出现城市金融的系统性风险和债务风险，但是从长期看，如果没有创新红利出现的话，城市融资所产生的债务风险很高，很可能人口老龄化会成为其最后一根稻草。邓永恒指出，较少的投资渠道是造成中国城市融资债务风险相对较高的重要原因。张剑飞指出判断债务风险有2个标准，一是经常项目下，任何时候都不能用债务来支撑，也就是说，发工资、医疗保险、社保绝对不能用债务支撑；二是在财政预算里面，用于偿还的债务资金应该先保证能把利息还了，再保证在服务期限内能够还清项目还债资金的本金。
4、如何防范债务风险。与会专家认为防范债务风险办法有：一是纳入预算管理。张剑飞认为，中国正处在一个快速的城镇化的进程中，要支撑城镇化的发展，债务就在所难免。但是，一定要只干该干的事情，要以最低的成本去干该干的事情，就需要把债务纳入预算管理和监督。二是规划先行，做好信用和风险评估。张旭光具体介绍了国开行防范融资风险的做法，要以规划来判断项目和融资对象是不是符合一个地方长期可持续发展的目标，对地方政府的信用空间和风险承受能力做合理评估，只有满足上述条件才会提供一定的资金支持。三是厘清政府和市场边界。田锦尘认为对于营利性项目应该交给市场去做，政府性融资应重点建设公益性、投资期较长的项目，即政府干好自己的事，市场干好自己的事。
