编者按：由国家发改委组织开展的服务于城镇化工作的全国城镇发展改革试点已进行了近十年，在国家发改委领导和各司局的大力支持下,城镇发展改革试点工作取得了一定的成绩，试点城镇围绕我国城镇化特别是在农业转移人口市民化、户籍制度改革、土地制度改革、特大镇行政体制改革、绿色低碳智慧城市建设等方面进行了有益的探索，为中央制定有关城镇化的政策，推动城市和小城镇的发展，起到了很好的试验、研究、咨询和示范作用。本网推出全国发展改革试点经验总结系列报道，以期为全国城市和小城镇改革发展提供启示和借鉴。

全国城镇发展改革试点经验总结之一：总报告

　　党的十八大明确坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。习近平同志指出，城镇化是现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。李克强同志也多次强调，城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。城镇化是我国最大内需潜力之所在。

　　由国家发改委组织开展的服务于城镇化工作的全国城镇发展改革试点已进行了近十年，在国家发改委领导和各司局的大力支持下,城镇发展改革试点工作取得了一定的成绩，试点城镇围绕我国城镇化特别是在农业转移人口市民化、户籍制度改革、土地制度改革、特大镇行政体制改革、绿色低碳智慧城市建设等方面进行了有益的探索，为中央制定有关城镇化的政策，推动城市和小城镇的发展，起到了很好的试验、研究、咨询和示范作用。

　　国务委员、国务院秘书长马凯在国家行政学院2012年秋季开学典礼暨省部级领导干部和市长“推进城镇化建设”专题研讨班开班式上的讲话指出，国家发改委一直将城镇化作为一项重要的工作在抓，抓了几批试点，总结了一些经验，为我国城镇化进行了研究和政策储备。国家发改委主任张平在全国发展和改革工作会议上指出，要总结全国城镇发展改革试点经验，加快户籍制度改革，完善土地管理制度，抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。国家发改委副主任徐宪平高度重视城镇发展改革试点工作，牵头组织开展了第三批试点工作，将中小城市纳入试点范围，并多次就试点工作作出重要指示，徐宪平副主任指出，要认真做好试点工作，出一批可推广的城镇化试点成果。

一、从小城镇试点到中小城市试点的基本情况

　　2004年，国家发改委下发了《关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》，分别于2005年和2008年公布并确定了两批全国发展改革试点镇。从2011年开始的第三批试点的范围从小城镇扩大到了中小城市，第三批试点确定了64个中小城市为全国发展改革试点城镇。三批试点共确定中小城市和小城镇试点单位711家，分布在全国31个省区市。

　　试点的内容包括:农民工市民化，户籍管理制度，城乡建设用地增减挂钩、“三旧改造”与土地管理制度，城镇投融资体制，城镇行政管理体制，城镇规划体制与三规合一试点，绿色低碳智慧城市等领域的发展改革探索和试验。

二、试点为城镇化政策提供了重要的咨询

　　城镇发展改革试点为中央、国务院及有关部门制定城镇化的各项政策，提供了重要的政策咨询，试点城镇的探索实践及其经验推广推动了我国城镇化进程。

　　1、推动了户籍管理制度改革。把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的核心任务。近年来，在全国户籍制度改革进展不大的情况下，部分试点城镇围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分落户、农民带地进城等方面进行了探索和创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。试点镇浙江省嘉善县姚庄镇积极探索“农民带地进城”的户籍制度改革，以“权利两地共享、义务两地共担”方式建立了居民“双向”管理服务制度。试点城市新疆库尔勒市放宽农民进城落户条件，13万余名外来务工人员在就业、医疗、子女上学、公共卫生、社会保障等方面与城市居民享有同等权利。试点城镇江西省双林镇实施城乡一元化户籍管理制度改革，将28058名农业户口和1710名非农业户口一次性转为居民户口，并实行按居住地划分的人口统计制度。试点城镇吉林省九台市卡伦镇规定本镇农民在镇内取得城镇户口，在农村的一切权利义务不变。2012年2月，国务院办公厅对外公布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，首次放开地级市户籍，试点城镇的改革和探索推动了此项政策的出台。

　　2、进行了集体建设用地改革试点。2006年，试点城镇土地整治经验得到国土部的高度肯定和大力支持，国土部同意在有条件的发展改革试点镇进行增减挂钩试点。到目前为止，全国几个较为成功的模式，如天津华明镇的“宅基地换房”、浙江嘉兴姚庄镇的“两分两换”等都出自试点的实践和探索。由于试点的成功及其示范效应，试点成果进入国土部挂钩政策实施工作手册，部分成果已经转化为相关政策。近年来，部分试点城镇还在以下方面进行了改革创新，一是探索进城农民的宅基地退出机制，广东佛山市北滘镇试点的宅基地固化和允许集体建设用地有偿变性的做法有益于解决城市近郊农村宅基地的退出问题。二是对失地农民的补偿考虑其长远生计和社会保障，试点城市河南省新乡市将农民自愿拆迁复垦后节约的土地更多地用于村集体自身产业发展。三是城市用地空间逐步由增量扩张向存量挖潜转变，试点城市广东韶关市对城镇内部的旧城镇、旧厂房、旧村庄进行了“三旧改造”，将该市14000多亩低效废弃用地整理复垦成为优质高效的耕地资源，以此置换建设用地。四是多种主体利用集体建设用地参与城市开发建设，如试点城市广州市番禺区的华创动漫产业园，由民营企业家租用农民土地，开发工业园转租给中小企业，农民不仅可长期就业，还可获得土地租金，保障了农民长期分享城镇化的土地收益。

　　3、开展了完善农民工管理和服务的试点探索。完善进城农民工的管理服务是试点的重要内容。2008年，利用联合国开发计划署项目，在全国大城市郊区，选择了11家试点城镇实施农民工社区融入计划。例如：广州市番禺区大岗镇通过加强出租屋管理，改善农民工居住环境，完善对农民工公共服务，建立了“以屋管人”的工作机制；浙江诸暨市店口镇将“外来流动人口”统一为“外来建设者”，实施聘请输出地干部管理外来人口的互动式亲情管理。

　　4、进行了城镇行政管理体制改革探索。 2007年，扩权强镇，培育小城市的政策研讨和经验交流会在浙江绍兴市召开，会议总结推广了绍兴等地扩权强镇的经验，直接推动安徽、吉林、山东、上海、甘肃等省市出台相关文件，支持小城镇扩权。如浙江省选择了27个强镇，作为培育小城市试点，每年给予10亿元的小城市培育试点专项资金，并由设区市政府出台试点镇领导职级高配、行政区划调整、行政管理体制改革等政策予以支持。苏州市吴江区在对试点城镇汾湖镇实行“扩权强镇”过程中，结合实际工作，梳理并下放了124项与镇级政府管理相关的权限。

　　5、进行了城镇规划的创新和探索。在试点过程中，充分发挥规划的引导作用，强化经济社会发展规划的指导。2005年以来，部分试点城镇进行“三规合一”、“三规融合”的改革探索，统一编制经济社会发展规划、城镇总体规划和土地利用规划，突出强调经济社会发展规划的导向性作用。通过“三规合一”试点解决经济社会发展规划难以“落地”、空间规划对经济社会发展分析不够透彻等问题。广东省中山市小榄镇等试点镇在发展规划中，明确提出将外来人口全部纳入公共服务。

　　6、推进了绿色生态智慧城镇建设。全国发展改革试点城镇在建设绿色、低碳、生态、智慧城市等方面进行了有益探索，取得了一定的成效。试点城镇广州市大岗镇在保持经济健康增长的同时，大力践行绿色生态理念，千方百计增加绿地面积，提高绿化覆盖率，全镇有镇级公园11个，人均公园绿地面积超过30平方米，城区绿化覆盖率达49.5％。试点城市江西省鹰潭市以智慧城市为抓手，推进“数字鹰潭”平台建设和社区电超市建设，实现百万城乡居民在家门口就能享受到缴费、购票、购物等便捷服务。试点城镇江苏省阳山镇按规划“搬迁”，选择性“整治”，针对性“包装”，推动改善村庄环境面貌，达到一村一品、一村一韵、一村一景的效果。

三、全国城镇发展改革试点的经验和做法

　　自2005年城镇发展改革试点开展以来特别是2009年以来，试点工作得到了委领导的高度重视，在委领导和相关司局的大力支持下，试点工作按委党组和分管领导的部署和要求，围绕我国城镇化进程中的热点、难点问题，推动试点城镇不断改革创新，试点取得的经验也得到了有效的总结推广，在更大范围推动了我国城镇化的健康良性发展。

　　1、委内各司通力合作，共同推动试点工作。试点工作得到了发改委各相关司局的全方位支持。正是在全委有关司局的大力支持和协助下，城镇发展改革试点工作才有可能为城镇化政策的研究和制定提供有益的咨询。

　　2、联系有关部门，争取政策支持。中央编办、科技部、工信部、公安部、民政部、国土资源部、住建部等部委对全国发展改革试点给予了支持，并对如何开展试点工作提出了建议和意见。2006年，国土资源部办公厅与国家发改委办公厅联合下发了《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》，为部分试点城镇提供了增减挂钩周转指标，项目区涉及十几个省区市。

　　3、地方政府高度重视，大力推进试点工作。各地对试点工作高度重视，许多省市发改委整合资源，采取多种方式，支持试点镇发展。浙江、吉林、甘肃、陕西、安徽、福建、上海等省市，在发展好全国试点镇的基础上，选择了一批具有代表性的小城镇作为省级试点镇，予以重点支持。吉林省出台了支持小城镇发展的十强镇政策，在财政、规划、土地、项目、管理权限等方面给予支持。北京市在市政府的引导下设立股权投资基金，支持重点小城镇发展。

　　4、召开现场会，进行经验交流。云浮经验交流和研讨会对试点城市云浮市以云安县为先行先试示范点，率先实施县域主体功能区规划，调整乡镇政府职能，改革政绩考核体系，引导乡镇转变发展观的经验进行深入研讨和总结推广，这对推动各地相关改革探索产生了广泛的影响。“智慧城市与社会管理创新经验交流会”总结了部分地方政府运用微博等新媒体形式推动社会管理创新的经验，对城市运用先进技术，改善管理和服务，推动社会管理创新产生了广泛而积极的影响。2012年8月和12月，以都市圈中小城市发展和城市投融资体制改革为重点的专题论坛在河北崇礼县举行，积极联络和动员企业、媒体、政府等各方力量关注和参与试点城镇建设。

　　5、开展国际合作，借鉴国际经验。2012年5月3日，国家发改委筹备召开中欧城镇化伙伴关系高层会议，李克强同志亲自到会发表重要讲话，并与欧盟委员会主席巴罗佐共同签署了《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》。在发改委徐宪平副主任和规划司、外事司的推动下，中欧双方同意成立伙伴关系联合指导委员会、下设办公室和秘书处，并达成了一系列合作意向，这将对推动我国城镇化健康发展和试点的深入开展产生积极影响。我委还将与世界经济论坛在中国共同选择城镇化发展试点城市，利用全球500强企业和国际专家的智慧，支持中国试点城市实现可持续发展。

　　6、规划先行，明确发展思路。到目前为止，我委有关单位已经为试点城市和小城镇制订和编制了上百个发展规划，通过发展思路的调整，指导试点在实现集约发展，低碳排放等方面进行实践。2011年10月，“以发展规划引导促进小城市社会管理创新经验交流暨研讨会”在山东临沂召开，研讨会对社会管理创新，小城市培育等经验进行了充分的交流，为不同地区、不同类型小城镇的发展提供了可供选择的试点经验。

　　7、深入开展调研，总结推广经验。我委在试点城市和小城镇大量开展调查研究、评估和追踪中央城镇化政策落实情况。近几年来，170多篇有关城镇化和试点城镇的调研报告刊发于《城乡动态》、《试点通讯》供领导和试点城镇负责人参阅。每年都有多篇调研报告被发改委《通讯》等摘发，其中多篇调研报告得到国务院领导和委领导的批示。

　　8、以会代训，拓宽试点思路。分地区召开试点城镇工作座谈会，进行分类指导，2012年召开了五个发展改革试点城镇工作座谈会。部分试点城市及小城镇介绍了各自做法，提出了当前城镇发展中面临的问题及相关建议。五个座谈会共汇编并印发了地方典型经验介绍80份，供各地在发展改革实践中参考。

　　9、联络各类媒体，加强试点宣传。以传播城市、小城镇以及城镇化信息为主要内容的“城市中国网”已发展成为我国城镇化和城市发展领域的大型门户网站。以服务城市和小城镇为宗旨的《城市舆情》也通过适时跟踪监测试点城镇舆情动态，及时以专刊形式向试点城镇提供舆情信息，给予试点城镇舆情处置建议。央视、新华社等主流媒体也十分关注全国发展改革试点城镇有益的探索和经验，仅2013年以来，新华社内参部就组织开展了对八个省市试点城镇经验的调研，央视也多次深入全国各地试点城市和小城镇进行实地采访报道。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处

2013年3月12日

链接一：国家发展改革委办公厅关于公布第三批全国发展改革试点城镇名单的通知

链接二：第二批全国发展改革试点小城镇名单

链接三：第一批全国发展改革试点小城镇名单